I OSK 251/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 653/08 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 653/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w przedmiocie sprostowania decyzji. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 1989 r., nr [...], Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej w Szczecinie zdecydowało o sprzedaży K. i M. K. lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku nr [...] przy ulicy [...] w Szczecinie, usytuowanym na działce nr [...], z obrębu [...][...]. Decyzją tą ustanowiono na rzecz nabywców udział w wysokości 74/1000 we współwłasności domu i urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali oraz oddano na rzecz nabywców lokalu, na okres 99 lat, prawo współużytkowania wieczystego gruntu w wysokości 74/1000, w stosunku do ogólnego obszaru 176 m2, na którym usytuowany jest budynek, zapisany w KW nr [...]. Na podstawie tej decyzji w dniu [...] lutego 1990 r. została zawarta, w formie aktu notarialnego, umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego i sprzedaży nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2007 r., K. K. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Szczecinie o sprostowanie decyzji z dnia [...] lipca 1989 r., poprzez zmianę powierzchni działki, która w udziałach znajduje się w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali, na powierzchnię zajmowaną przez cały budynek. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., Prezydent Miasta Szczecina, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie sprostowania decyzji z [...] lipca 1989 r., Nr [...]. Ocenę o bezprzedmiotowości oparł na tym, że przepisy stanowiące podstawę w/w decyzji, tj. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w wieczyste użytkowanie gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz.75 ze zm.), utraciły moc na podstawie art. 241 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.), z dniem 1 stycznia 1998 r. Prezydent stwierdził, że obecnie nie ma przepisu stanowiącego podstawę do wydania decyzji w sprawie sprzedaży nieruchomości i oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów. Decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy zaskarżoną przez wnioskodawcę decyzję. Kolegium zaaprobowało tezę o bezprzedmiotowości postępowania. Za bezprzedmiotowe Kolegium uznało postępowanie, w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Wykup lokali gminnych nie należy już do sfery administracyjnej. Sprawy z tego zakresu mają charakter cywilnoprawny i nie podlegają rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnych. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1053/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi K. K., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecina. Według Sądu, organy bezpodstawnie zastosowały art. 105 § 1 K.p.a. Nie jest dopuszczalne umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w sprawach rozstrzyganych w drodze postanowienia. Przytaczając treść art. 113 § 1 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że sprostowanie bądź odmowa sprostowania decyzji następuje w drodze postanowienia. Decyzja o sprzedaży lokalu, mimo ze wydana w 1989 r., weszła do obrotu prawnego, została wykonana i wywołała określone skutki prawne, które trwają. Sąd zamieścił w uzasadnieniu wyroku wskazanie co do dalszego postępowania, sprowadzające się do rozpatrzenia przez organ wniosku strony o sprostowanie błędu w decyzji, z uwzględnieniem art. 113 § 1 K.p.a. Sąd stwierdził, że zbadanie wystąpienia błędu powinno być oparte o akta sprawy zgromadzone przed wydaniem decyzji. Zastrzegł, iż w tym trybie nie mogą podlegać sprostowaniu błędy i omyłki istotne, między innymi w zakresie stanu faktycznego. Ustosunkowując się do zarzutu skargi Sąd wyraził pogląd, według którego ustawa o księgach wieczystych i hipotece nie była podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Reguluje ona kwestie cywilnoprawne niebieszczące się w zakresie kompetencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent Miasta Szczecina, postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], odmówił sprostowania decyzji Nr [...], z dnia [...] lipca 1989 r. Jako podstawę prawną wskazał art. 113 § 1 K.p.a. Przypomniał, że zgodnie z decyzją, z lokalem nr [...] związany jest udział w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] o powierzchni 176 m2. Budynek nr [...] przy ulicy [...] położony jest na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...] o powierzchni 613 m2. Wnioskowana zmiana prowadziłaby do uzyskania udziału w użytkowaniu wieczystym działki nr [...], a to byłaby zmiana stanu faktycznego. Prezydent stwierdził, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz piśmiennictwo, że nie podlegają sprostowaniu w omawianym trybie błędy i omyłki istotne, w szczególności takie które mają wpływ na zakres przyznanych uprawnień. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji, czy też ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od pierwotnego. Organ pierwszej instancji przytoczył także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zawarte w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1053/07, według którego w trybie art. 113 § 1 K.p.a. nie mogą podlegać sprostowaniu błędy i omyłki istotne w zakresie stanu faktycznego. W zażaleniu K. K. zarzucił naruszenie art. 113 § 1 K.p.a., przez błędne przyjęcie, że w zaskarżonej decyzji z [...] lipca 1989 r. jest istotny błąd w zakresie stanu faktycznego i w tym trybie nie można sprostować tej decyzji. Zarzucił także naruszenie art. 7 i art. 155 K.p.a., przez niepodjęcie w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w celu dokonania zmiany decyzji z [...] lipca 1989 r. na podstawie art. 155 K.p.a., ze względu na interes społeczny i słuszny interes obywateli, skoro rzekomo nie można było tej decyzji sprostować na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. sprostowanie oczywistej omyłki w pkt 3 decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 1989 r., nr [...], przez orzeczenie, że budynek nr [...] przy ulicy [...] w Szczecinie jest wybudowany na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...] i po zewnętrznym obrysie fundamentów zajmuje łącznie grunt o powierzchni 302 m2. Jako żądanie ewentualne żalący się zgłosił wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia i na podstawie art. 155 K.p.a. dokonanie zmiany oczywistej omyłki w pkt 3 decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 1989 r., ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, przez orzeczenie, że budynek nr [...] przy ulicy [...] w Szczecinie jest wybudowany na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...] i po zewnętrznym obrysie fundamentów zajmuje łącznie grunt o pow. 302 m2. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, powołując się na art. 113 § 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium zaakceptowało argumentację odmowną organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, "sprostowanie", którego domaga K. K. stanowiłoby istotną zmianę treści decyzji administracyjnej. Nie byłoby to sprostowanie, lecz rozstrzygnięcie co do istoty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie K. K. wniósł o uchylenie postanowień obu instancji w całości. Zarzucił naruszenie art. 113 § 1 K.p.a., przez błędną odmowę sprostowania oczywistej omyłki w wydanej decyzji administracyjnej nr [...], odnośnie powierzchni, na której usytuowany jest budynek nr [...], przy ulicy [...] w Szczecinie, bo to rzekomo powiększyłoby powierzchnię wykupionych lokali mieszkalnych. Podniósł także zarzut naruszenia art. 7, 136 i 155 K.p.a., przez nierozpoznanie wniosku skarżącego w zażaleniu, o zmianę decyzji administracyjnej, z dnia [...] lipca 1989 r., na podstawie art. 155 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wywodził, że rzeczywisty stan faktyczny istnieje od 50 lat, a zmianie ulegnie jedynie błędny zapis w decyzji. Jeśli organ uważa, że mieszkania wybudowano na powierzchni 176 m2, to właścicielom mieszkań należy się zwrot połowy pieniędzy z tytułu nadpłaty. Nadto, w myśl art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 47 i art. 48 K.c., budynek jest częścią składową gruntu i nie może być sprzedany bez całego gruntu, na którym jest posadowiony, pod rygorem nieważności tej czynności. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy pozostawił bez rozpoznania wniosek o zmianę decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o oddalenie skargi. Przywołało wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 113 § 1 K.p.a., wskazując, że sprostowanie nie może wykraczać poza granice określone tym przepisem. Przyjęta w nim klasyfikacja wadliwości jest wyczerpująca. Wady te charakteryzuje ich oczywistość, stanowiąca jednocześnie normy dopuszczalności sprostowania. Wynika z tego, zdaniem Sądu, że sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia. Powołując szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wskazał m.in., że wadliwości decyzji ostatecznej w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zastosowania przepisu prawa materialnego, czy proceduralnego, nie podlegają sprostowaniu. Decyzje ostateczne z takimi wadami mogą być wzruszone jedynie w drodze nadzwyczajnych środków prawnych. Tryb rektyfikacji decyzji, ustanowiony w art. 113 § 1 K.p.a., przewidziany jest dla nieistotnych wadliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że organ nie miał możliwości dokonania w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Skoro jednak skarżący taki wniosek złożył, organ powinien go rozpatrzyć w odrębnym postępowaniu. W skardze kasacyjnej K. K., będący adwokatem, zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 134 P.p.s.a., przez nierozstrzygnięci pkt 2 skargi odnośnie zarzutu nieustosunkowania się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do celowości wzruszenia decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 1989 r. na podstawie art. 155 K.p.a., - naruszenie przepisów prawa materialnego, a szczególności art. 113 § 1 K.p.a., przez jego błędną wykładnię, iż usunięcie błędu w zaskarżonej decyzji powiększyłoby powierzchnię gruntu, - naruszenie art. 155 K.p.a. przez niewzruszenie zaskarżonej błędnej decyzji ze względu na interes społeczny i strony skarżącej, po odmowie sprostowania jej na podstawie art. 113 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a. Nieusprawiedliwiona jest podstawa kasacji zawierająca zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 113 § 1 K.p.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że usunięcie błędu w zaskarżonej decyzji powiększyłoby powierzchnię gruntu. Sposób naruszenia określony w podstawie kasacji nie jest opisany precyzyjnie. Błędna wykładnia może być rozważana w odniesieniu do sytuacji abstrakcyjnej, a nie indywidualnej, jak to sformułował skarżący. Przepis art. 113 § 1 K.p.a. jest przepisem postępowania administracyjnego, a nie normą materialnoprawną. Z podstawy kasacji i jej uzasadnienia da się jednak odczytać zarzut sprowadzający się do twierdzenia skarżącego, według którego Sąd błędnie przyjął, iż zmiana powierzchni terenu objętego decyzją nie należy do hipotezy art. 113 § 1 K.p.a. Nie stanowi przeszkody dla merytorycznego odniesienia się do tak sformułowanej podstawy kasacji brak nawiązania w tej podstawie do przepisów postępowania sadowego (patrz: uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, dotychczas niepublikowana, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W trakcie badania zasadności omawianej podstawy kasacji konieczne jest zwrócenie uwagi na wynikające z art. 153 P.p.s.a. związanie organów oraz Sądu pierwszej instancji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu poprzedniego wyroku wydanego w tej sprawie, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1053/07. Wskazania określają sposób postępowania organów w przyszłości, a ich naruszenie uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu i następnie jego uchylenie przez sąd administracyjny (patrz: wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 281309). Przypomnieć trzeba, iż w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarto wskazanie, według którego w trybie art. 113 § 1 K.p.a. nie mogą podlegać sprostowaniu błędy i omyłki istotne, między innymi w zakresie stanu faktycznego. Odnotować można, że wskazanie to jest w pełni zgodne ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 maja 1988 r., sygn. akt III SA 1466/87, wraz z glosą Wojciecha Tarasa, OSP 1990/11-12/396; wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1439/08, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonym wyroku trafnie oceniono, że zmiana powierzchni działki objętej decyzją o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, skutkowałaby zmianą rozstrzygnięcia co do istoty, a to wykracza poza materię uregulowaną w art. 113 § 1 K.p.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie pkt 2 skargi odnośnie zarzutu nieustosunkowania się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do celowości wzruszenia decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 K.p.a. Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 K.p.a. sformułowania "w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny (patrz: Barbara Adamiak {w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 619; wyrok NSA z dnia 15 września 1995 r., sygn. akt IV SA 368/95, niepublikowany, teza [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena ta, z mocy art. 144 K.p.a., odnosi się także do postępowania wywołanego wniesieniem zażalenia (por. B. Adamiak, op. cit. s. 639). Skoro zatem przed organem pierwszej instancji rozpatrywana była sprawa sprostowania ostatecznej decyzji w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego i ustanowienia użytkowania wieczystego, to organ zażaleniowy nie był uprawniony do orzekania w przedmiocie wzruszenia decyzji tworzącej prawa nabyte, w oparciu o art. 155 K.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest tryb przewidziany w art. 155 K.p.a., jest odrębne od postępowania zwykłego (por. uchwała SN z dnia 15 grudnia 1984 r., sygn. akt III AZP 8/83, OSNC 1985/10/143; uchwała SN z dnia 14 czerwca 1991 r., sygn. akt III AZP 2/91, OSNC 1992/1/3). Tryby rektyfikacji decyzji, do których należy sprostowanie decyzji na podstawie art. 113 § 1 K.p.a., także są postępowaniami odrębnymi w stosunku do postępowania zwykłego oraz do postępowań nadzwyczajnych. Usunięcie wad istotnych następuje w trybie środków zaskarżenia (zwyczajnych i nadzwyczajnych) oraz środków nadzoru. Usunięcie wad nieistotnych następuje w trybie rektyfikacji decyzji, który obejmuje sprostowanie, uzupełnienie, wykładnię treści decyzji (patrz: Barbara Adamiak "Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym", Acta Universitatis Wratislaviensis, Nr 922, Prawo CLIII, Wrocław 1988, s. 8). Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony również z tego powodu, że w zaskarżonym wyroku Sąd odniósł się do kwestii zgłoszonego z zażaleniu żądania zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. powinien być rozpatrzony przez organ w odrębnym postępowaniu. W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.