II GW 16/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 24 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta Dzierżoniów z dnia 17 lutego 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Dzierżoniów a Prezydentem Miasta Wrocław w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Wrocław jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 17 lutego 2020 r. Burmistrz Miasta Dzierżoniów, na podstawie art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Miasta Dzierżoniów a Prezydentem Miasta Wrocław, w przedmiocie potwierdzenia prawa B. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] stycznia 2020 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Dzierżoniowie wpłynął wniosek Szpitala Powiatowego w D. z dnia [...] grudnia 2019 r. o ustalenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla B. M., w związku z udzieleniem mu świadczeń opieki zdrowotnej w trybie nagłym w dniu [...] grudnia 2019 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w Dzierżoniowie, uznając się za organ niewłaściwy, przekazał według właściwości do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu ww. wniosek wraz z wywiadem środowiskowym B. M. Organ wziął pod uwagę fakt, iż B. M. jest osobą bezdomną i posiada ostatni adres zameldowania na pobyt stały we Wrocławiu przy ul. [...] [...]. Wnioskodawca podniósł, że w dniu [...] lutego 2020 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Dzierżoniowie wpłynął ponowny wniosek o ustalenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznej dla ww. podmiotu, wraz z kompletem dokumentów z Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, uznającego się za organ niewłaściwy w sprawie, ze względu na fakt, iż B. M. nie zamieszkuje na terenie Wrocławia i od dnia [...] września 2010 r. nie jest już zameldowany pod adresem wrocławskim. Organ wnoszący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507), zgodnie z którym właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wskazał również, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu, w przypadku osoby bezdomnej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W świetle przedstawionych okoliczności organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stwierdził, że skoro B. M. ostatnio zameldowany był we Wrocławiu, zaś podczas pobytu w Szpitalu Powiatowym w D. podał, iż jest osobą bezdomną, to właśnie Wrocław jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Szpitala o ustalenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla ww. podmiotu. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Wrocław wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Dzierżoniów jako organu właściwego w sprawie oraz stwierdził, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu (dalej: MOPS) ustalił, iż B. M. nie zamieszkuje i nie przebywa od dnia [...] września 2010 r. pod adresem ul. [...] [...] we Wrocławiu. W związku z powyższym w dniu [...] lutego 2020 r. wniosek szpitala został przekazany do Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców MOPS. Z załączonego do wniosku wywiadu wynikało zaś, że świadczeniobiorca przebywa w Szpitalu Powiatowym w D., a wcześniej był obecny w hostelu na terenie D. W dokumentacji wskazano ponadto, że B. M. w dniu [...] września 2010 r. osobiście wymeldował się z lokalu we Wrocławiu i od tego czasu nie przebywał już pod wskazanym adresem. Decyzja o wymeldowaniu sugerowała zatem chęć zmiany miejsca koncentracji swoich spraw życiowych. Zdaniem organu, pomimo iż świadczeniobiorca wyraził chęć powrotu do Wrocławia i skoncentrowania swojego życia na terenie tego miasta, faktycznie nie przebywa na jego obszarze i nie sposób mu przypisać jakiegokolwiek związku z gminą Wrocław. Organ stwierdził, że nie istnieje odesłanie do przepisów ustawy o pomocy społecznej w zakresie ustalania właściwości w związku ze stosowaniem art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej: ustawa o świadczeniach). Nie należy zatem stosować art. 101 ustawy o pomocy społecznej w zakresie ustalania właściwości miejscowej organu wobec osób bezdomnych. Jeżeli zatem ustawa szczególna nie zawiera określonych regulacji w tym zakresie, celem rozstrzygnięcia problemu należy odwołać się do ustawy ogólnej, tj. do k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania /.../. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi powyższa okoliczność, bowiem nie jest możliwe stwierdzenie w jakim miejscu świadczeniobiorca mieszkał i koncentrował swoje życiowe sprawy przed udzieleniem mu świadczeń w trybie nagłym na terenie D. Podsumowując Prezydent Miasta Wrocław stwierdził, że w sprawie niniejszej nie można ustalić miejsca zamieszkania oraz miejsca pobytu stałego świadczeniobiorcy, który jest osobą bezdomną, przebywającą w ostatnim czasie w różnych miastach Polski. Należało zatem zastosować przepis art. 21 § 2 k.p.a., a w konsekwencji, skoro zdarzenie, które spowodowało wszczęcie postępowania, nastąpiło na terenie gminy Dzierżoniów, organem właściwym w sprawie jest Burmistrz Miasta Dzierżoniów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w związku z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa B. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden z organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku zainteresowanego w powyższym zakresie. Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Rozważając w pierwszym rzędzie zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W świetle powyższego, należy uznać, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane "zamieszkanie" nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów, że ostatnim miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały, było miasto Wrocław. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest Prezydent Miasta Wrocław. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.