II SA/Gl 987/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. S. (S.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu z przeznaczeniem pod komis samochodowy na działce nr 1 przy ul. [...] w T. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. S. z dnia 15 listopada 2017 r. W trakcie postępowania kilka osób, będących stronami postępowania, wyraziło swój sprzeciw wobec planowanego przedsięwzięcia wskazując na brak kontynuacji funkcji. W bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajduje się zabudowa jednorodzinna, towarzyszące jej pomocnicze, nieuciążliwe funkcje usługowe w postaci biura rachunkowego, sklepu z artykułami chemicznymi, gabinetu stomatologicznego oraz kwiaciarnia. Nie są to usługi uciążliwe dla istniejącej funkcji mieszkaniowej. Planowana inwestycja spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego oraz obniżenie komfortu życia mieszkańców. Na wnioskowanej działce, jest już prowadzona działalność usługowa w postaci ręcznej myjni samochodowej. Następnie sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projekt decyzji ustającej warunki zabudowy. Jak wynika z analizy obejmującej sąsiednie tereny, jest to obszar ukształtowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową usługową stopnia podstawowego, obejmujący również powierzchnie niezbędnych terenów zieleni, dojść pieszych i dojazdów związanych z istniejącą funkcją mieszkaniową. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zmiana sposobu użytkowania terenów może nastąpić pod warunkiem niezakłócenia sposobu użytkowania pozostałych terenów i obiektów pod względem warunków środowiskowych oraz nieobniżenia atrakcyjności obszaru dla jego użytkowników. Lokalizacja obiektów komunikacji samochodowej winna zapewnić skuteczne zabezpieczenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej (osiedlowej), urządzeń do gier i zabaw oraz terenów rekreacyjnych przed uciążliwością tych obiektów. W wyznaczonych granicach obszaru analizowanego nie istnieje ani jedna działka zabudowana obiektami związanymi z usługami takimi jak komisy samochodowe, warsztaty, zespoły garaży, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej w zakresie warunków, o których mówi art. 61 ust. 1. Zatem wnioskowana inwestycja dotycząca budowy zespołu garaży dla celów komercyjnych nie mieści się w zastanym w obszarze analizowanym sposobie zagospodarowania. Zdaniem organ u I instancji, planowana inwestycja nie spełnia zasadniczo wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Opierając się na ugruntowanym orzecznictwie sądowym przyjęto, że działką sąsiednią jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia. Pojęcie obszaru analizowanego w rozumieniu powołanego rozporządzenia, jest oczywiście szersze od pojęcia działki sąsiedniej, nie może być jednak interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy i prowadzić do naruszenia jej postanowień. Ustawodawca używając w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zwrotu "działka sąsiednia" przy określaniu wymagań dotyczących przyszłej zabudowy miał na celu zachowanie harmonii architektonicznej na danym terenie, ochronę walorów krajobrazowych (estetycznych) przestrzeni stanowiącej dobro wspólne. Od tej decyzji odwołanie wniósł inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, przytaczając argumenty, które miały uzasadniać stanowisko przeciwne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium) podzieliło stanowisko organu I instancji co do niespełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. ze względu na brak kontynuacji funkcji. W ocenie Kolegium, nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejąca funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2008, s. 500). Wskazać należy, że funkcja planowanej inwestycji nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Nie sposób też uznać, by stanowiła jej uzupełnienie. Kontynuacja miałaby miejsce, gdyby inwestor planował budowę domu jednorodzinnego, względnie garażu. Uzupełnienie funkcji miałoby natomiast miejsce, gdyby planowana była inwestycja o funkcji zwyczajowo związanej z funkcją dominująca czyli np. sklep spożywczy, salon kosmetyczny, gabinet lekarski, etc. Planowana inwestycja nie jest natomiast związana z zabudową istniejąca w zakresie funkcji, a co więcej znacząco by od niej odbiegała. Z tego względu organ pierwszej instancji słusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do treści i odwołania Kolegium zauważa, że ustawodawca wyraźnie przewidział, że interes jednostki może zostać uwzględniony o ile jest zgodny z przepisami prawa. Wynika to w szczególności z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zatem wysnuwać wniosku o wyższości interesu indywidualnego nad interesem społecznym. Przywołany w odwołaniu wyrok WSA w Łodzi wskazuje na "wątpliwości", natomiast w przedmiotowej sprawie wątpliwości nie występują. W skardze z na 14 października 2018 r. pełnomocnik inwestora podniósł zarzuty dotyczące 1/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść postępowania, a to: a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w następstwie wadliwego ustalenia treści projektu i celu inwestycji skarżącej poprzez uznanie że utwardzenie terenu przy w T. przy ul. [...] na działce 1 nastąpić ma w celu przeznaczenia na komis samochodowy, podczas gdy z wniosku inwestora nie wynika by przeznaczenie utwardzenia terenu było wykonywanie działalności komisu samochodowego, lecz utworzenie miejsc postojowych dla pojazdów inwestora oraz członków rodziny, zaś ustalenie przeznaczenia inwestycji zostało dokonane przez organ drugoinstancyjny oraz pierwszoinstancyjny w sposób dowolny, sprzeczny z treścią wniosku; b) aft. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. w następstwie wadliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez uznanie że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z dbałością o ład przestrzenny ani wymogiem kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy, a także poprzez uznanie, że wskazanie konkretnych budynków umożliwiających ustalenie warunków zabudowy dostępnych z tej samej drogi publicznej jest niewykonalne, podczas gdy w samym uzasadnieniu decyzji organ podnosi fakt istnienia tych że obiektów; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: upzp) poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, przez co niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudów™, podczas gdy na działkach sąsiednich, a naw/et sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, istnieje zabudowa umożliwiająca ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr 1 przy ul. [...] w T.; b) art. 59 ust. 1 upzp w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane (dalej jako: prawo budowlane) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestycja polegająca na utwardzeniu terenu przy wybudowanym domu jednorodzinnym stanowi roboty budowlane skutkujące zmianą zagospodarowania terenu, podczas gdy zmiana zagospodarowania terenu możliwa jest jedynie w przypadku odmiennego niż dotychczas wykorzystywania terenu projektowanej inwestycji na skutek jej wykonania, a w konsekwencji wystarczające było zawiadomienie organu o prowadzeniu prac bez konieczności wydawania decyzji o warunkach zabudowy lub odmowy wydania takiej decyzji. Na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach postępiania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (adres dla doręczeń: ul. [...], [...] K.) w przedmiocie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] roku (nr [...]), znak: [...], w szczególności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] roku, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] roku, decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] roku; na okoliczność przeznaczenia planowanej inwestycji skarżącego, związania faktycznego i technicznego inwestycji planowanej przez skarżącego z inwestycją dotyczącą powstania wiaty garażowej, sposobu ustalenia przeznaczenia inwestycji wiaty garażowej oraz utwardzenia; Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu pełnomocnik podaje, że skarżącemu chodziło o zamierzenie inwestycyjne polegające na utwardzeniu terenu, co będzie skutkowało powstaniem kilku miejsc postojowych. Działanie takie należy uznać jako stworzenie urządzenia budowlanego, a to urządzenia ściśle powiązanego ze znajdującym się na nieruchomości domem jednorodzinnym i mającego wobec tego domu funkcję podrzędną. Konsekwencją powyższego utwardzenie terenu zostało wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Co istotne sam cel ewentualnego utwardzenia terenu, jeżeli w wyniku utwardzenia nie powstaje obiekt budowlany, nie może mieć wpływu na stwierdzenie zmiany zagospodarowania terenu (tak; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2018 roku, sygn. akt: II SA/G11143/17 oraz Wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt: II SA/Łd 10/18). Konsekwencją powyższego uznać należy, że projektowana przez skarżącego inwestycja polegająca na utwardzeniu terenu nieruchomości przyległego do budynku jednorodzinnego nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu, a co za tym idzie organ winien potraktować zgłoszenie inwestora jedynie jako informację o przeprowadzeniu prac wskazanych we wniosku bez konieczności (i możliwości) wydania decyzji o warunkach zabudowy lub wydania decyzji o odmowie ich ustalenia. Zdaniem pełnomocnika, zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy wadliwie ustalił cel dokonywania utwardzenia części nieruchomości przy ul. [...] w T., a objęte wnioskiem skarżącego. Przeznaczenie utwardzanego terenu jest odmienne od wskazywanego przez organy administracyjne, zaś przeświadczenie o przeznaczeniu utwardzenia w celu prowadzenia komisu samochodowego organy nabyły od osób nie będących inwestorem (uczestników postępowania). Zgromadzone w toku postępowania dowodowego dokumenty oraz pozostałe dowody nie pozwalają na przyjęcie, że celem inwestora jest przeznaczenie przedmiotowego terenu na "komis samochodowy". Przeznaczeniem utwardzonej części nieruchomości jest postój pojazdów będących własnością inwestora, zaś ilość tych pojazdów jest tożsama do używania przedmiotowej części nieruchomości dla celów parkingu dla domu jednorodzinnego. Odmienne ustalenia organów administracji są całkowicie dowolne, co więcej nie wskazano na podstawie jakich dowodów dokonano ustalenia takiego przeznaczenia utwardzonej części nieruchomości. Mając to na uwadze trudno znaleźć powód, dla którego utwardzenie terenu miałoby powodować większą uciążliwość niż działanie hurtowni czy biura rachunkowego (które według wskazań organu znajdują się w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego i były brane w ramach dokonywanej analizy). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Ponadto wskazało, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawca określił przedmiot inwestycji jako: "utwardzenie terenu z przeznaczeniem pod komis samochodowy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy orzekające w sprawie uznały, że inwestycja polegającej na utwardzeniu terenu z przeznaczeniem pod komis samochodowy na działce nr 1 przy ul. [...] w T. nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp, i w ślad za tym odmówiły wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiot zaskarżonej decyzji, jak i przedmiot prowadzonego postępowania, co należy na wstępie zauważyć, pozostaje zgodny z jej treścią jak i z wnioskiem inwestora. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 15 listopada 2017 r. wyraźnie żąda on wydania decyzji dla inwestycji pod nazwą: "Utwardzenie terenu z przeznaczeniem od komis samochodowy" (s.1), zaś w części dotyczącej charakterystyki inwestycji podaje, że :"Teren w ten sposób utwardzony przeznaczony będzie jako magazyn samochodów osobowych" (s. 2). Utwardzenie będzie wykonane z użyciem tłucznia, krat betonowych oraz krat PCV, co ma ułatwić poruszanie się samochodów osobowych. Powierzchnia utwardzenia to 550-600 m2, szerokość (od frontu) 17-18 m, długość 35-40 m. Organy orzekające w sprawie zakwalifikowały to przedsięwzięcie jako obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, co w ocenie Sądu, znajduje pełne uzasadnienie. Zważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednak, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Wobec tego, jedynie takie utwardzenie terenu, które nie jest przeznaczone dla urządzenia miejsc postojowych dla nie więcej niż 10 samochodów, nie będzie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Jeśli tych miejsc ma być więcej niż 10 pozwolenie jest konieczne. Z art. 30 p.b., dodajmy, nie wynika aby tego rodzaju obiekt budowlany objęty został obowiązkiem zgłoszenia. Przy takiej powierzchni utwardzenia (550-600 m2) miejsc parkingowych może być kilkadziesiąt. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (por. wyrok WSA w Lublinie, z dnia 7 marca 2019 r., II SA/Lu 937/18, LEX nr 2641438, tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 1138/16, LEX nr 2341140). "Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 p.b. jest nieuzasadnione" (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16, LEX nr 2434844). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszym przypadku powstał utwardzony teren pełniący samodzielnie funkcję parkingu dla pojazdów powyżej 10 miejsc postojowych, co niewątpliwie wymagało pozwolenia na budowę, jako że nie kwalifikowało się do utwardzenia terenu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Stan faktyczny sprawy został ustalony, w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy zgodnie z wymogami określonymi w art. 53 ust. 3 w zw. z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Analiza, prowadzona przez uprawnioną osobę (art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p.), obejmuje ustalenie stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stanowi podstawę do przygotowania projektu decyzji, na podstawie której sporządzana jest decyzja o warunkach zabudowy. Ustalony w ten sposób stan faktyczny i prawny sprawy stanowi podstawę do ustaleń czynionych przez organ właściwy do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy, przy czym jego ocena, odnośnie do kwestii kontynuacji funkcji, może być inna, aniżeli przyjęta przez projektanta. Nie budzi większych wątpliwości, że na obszar analizowany to teren ukształtowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której towarzyszą nieuciążliwe funkcje usługowe w postaci biura rachunkowego, sklepu z artykułami chemicznymi, gabinetu stomatologicznego oraz kwiaciarnia. Wobec tego lokalizacja na tym obszarze przedsięwzięcia, jakim jest komis samochodowy, o zdecydowanie innej funkcji, niż podstawowa, a także nie mieszczącej się w typowych funkcjach nieuciążliwych i uzupełniających funkcję mieszkaniową, byłaby sprzeczna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Wymóg kontynuacji funkcji nie byłby spełniony. Sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze, które skierowane były na inna kwalifikację przedsięwzięcia, niż przyjęły to organy orzekające w sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżących, nie jest to bowiem zwykłe utwardzenie terenu, ale obiekt budowlany w postaci: utwardzenia terenu z przeznaczeniem od komis samochodowy, wymagający uzyskania pozwolenia budowlanego. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.