II OSK 3345/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II SA/Po 327/17 w sprawie ze skargi S.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 327/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę skarżącego na zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w G., na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 4, ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8000 zł za niewykonanie obowiązku rozbiórki płyty do składowania obornika o powierzchni zabudowy 62,33 m2 położonej w M. (działka nr [...]) nałożonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], wzywając go do jej uiszczenia w terminie 7 dni. W ocenie organu I instancji, zasadnym było nałożenie na skarżącego grzywny w ww. wysokości, a ponadto grzywna jest środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze. Zażalenie od ww. postanowienia wniósł skarżący. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił postanowienie PINB w części dotyczącej ustalonego terminu uiszczenia grzywny i w tym zakresie orzekł o wezwaniu do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia w terminie do dnia 19 kwietnia 2017 r. oraz wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. do dnia 3 kwietnia 2017 r., a w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. Organ II instancji przedstawił przebieg postępowania egzekucyjnego, w tym, że – w związku z toczącymi się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowaniami o sygn. akt VII SA/Wa 1028/16 i VII SA/Wa 1027/16 – PINB odmówił skarżącemu zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Następnie WINB wypowiedział się w zakresie dopuszczalności egzekucji oraz możliwości zastosowania przez organ egzekucyjny instytucji grzywny w celu przymuszenia, z którego to środka egzekucyjnego organy powinny korzystać w przypadku gdy zastosowanie wykonania zastępczego jest niecelowe. Organ wskazał na istotę grzywny w celu przymuszenia oraz że jest mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. W jego ocenie, także wysokość grzywny jest zasadna, ponieważ mieści się w ramach upoważnienia ustawowego. Ponadto wysokość grzywny została określona prawidłowo, grzywna ma bowiem stanowić uciążliwość, postawić zobowiązanego w sytuacji przymusowej aby dobrowolnie wykonał obowiązek, zatem jej wysokość nie może być zbyt niska. Biorąc pod uwagę w niniejszej sprawie rodzaj obiektu, jego wielkość, kwota określona przez PINB (8000 zł) wydaje się stanowić prawidłową wysokość grzywny w celu przymuszenia, szczególnie z uwagi na fakt, iż zobowiązany od dnia wydania decyzji o rozbiórek (2012 r.) nie przystąpił do prac rozbiórkowych. Organ I instancji obowiązany był też wskazać nie tylko termin uiszczenia grzywny, ale i termin wykonania obowiązku nakazu rozbiórki. W związku z powyższym, po ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, WINB uznał, że zaskarżone postanowienie zostało przez PINB wydane zgodnie z prawem. Jednakże mając na uwadze upływ czasu związany z niniejszym postępowaniem zażaleniowym, należało zmienić zaskarżone postanowienie w części dotyczącej ww. terminów (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Kierując się treścią wniesionego zażalenia WINB wyznaczył termin wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym do dnia 3 kwietnia 2017 r., a po jego upływie – jeśli zobowiązany nie wykona obowiązku – termin do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia (tj. do dnia 19 kwietnia 2017 r.). W ocenie WINB, nie jest uzasadnione wyznaczanie bardziej odległego terminu wykonania obowiązku, ponieważ przy dzisiejszym stanie wiedzy i techniki, a także mając na względzie panujące warunki atmosferyczne wykonanie obowiązku jest możliwe. Jak podkreślono, decyzja nakładająca podlegający egzekucji obowiązek została wydana w dniu 22 sierpnia 2012 r. i już w tym czasie zobowiązany powinien wykonać nakazane roboty. Kierując się przy tym również zasadą szybkości postępowania określono oznaczone w sentencji niniejszego postanowienia terminy. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, podnosząc zarzut naruszenia art. 121 § 2 u.p.e.a. – granic uznania administracyjnego, poprzez nałożenie grzywny w wysokości 80% stawki maksymalnej bez uzasadnienia powyższej kwoty. W ocenie skarżącego, wbrew obowiązkom wynikającym z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organy zaniechały uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 327/17, oddalając skargę, powołał się na treść art. 6 § 1, art. 119 § 1 i 2, art. 7 § 2 i 3 , art. 127, art. 132 § 2, art. 125, art. 126, art. 133 § 1 u.p.e.a. Wskazał, że w niniejszej sprawie organ ustalił wysokość grzywny w celu przymuszenia zgodnie z treścią art. 121 u.p.e.a. W orzecznictwie wskazuje się, że brzmienie przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a. i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy, organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 20 lutego 2008 r., II OSK 43/07; z 8 lutego 2006 r., II OSK 510/05). Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien zatem wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć więc na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny także ze względu na treść powołanego wyżej art. 7 § 2 u.p.e.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny, wskazując, że w konkretnej sprawie nałożenie grzywny w wysokości 8000 zł skłoni zobowiązanego do wykonania egzekwowanego obowiązku. Jak zasadnie podkreślił organ, przy ustaleniu wysokości grzywny uwzględniono rodzaj obiektu, jego wielkość oraz fakt, iż skarżący od dnia wydania decyzji o rozbiórce (2012 r.) nie przystąpił do prac rozbiórkowych. W ocenie Sądu, dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności. Sąd zwrócił uwagę, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby brak wykonania nałożonego obowiązku był od skarżącego niezależny. Wykonanie rozbiórki określonej w ostatecznej decyzji, nie jest też związane ze szczególnymi trudnościami, przeciwnie zależne jest tylko od woli skarżącego. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Ponadto nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżący nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75% lub w całości. Skarżący, jeżeli wykona nakaz rozbiórki, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty. W ocenie Sądu, postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Zawiera ono wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia. Zawiera także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Tym samym organy egzekucyjne wypełniły wymóg z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 121 § 2 u.p.e.a. przez błędne jego zastosowanie polegające na przekroczeniu granic swobodnego uznania administracyjnego i nałożenie grzywny w wysokości 80% stawki maksymalnej, bez należytego uzasadnienia powyższej kwoty. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. przez zastosowanie wobec zobowiązanego kary grzywny w wysokości przekraczającej niezbędny stopień dolegliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie można uznać aby w niniejszej sprawie dokonano błędnego zastosowania art. 121 § 2 u.p.e.a. polegającego na przekroczeniu granic swobodnego uznania administracyjnego i nałożeniu grzywny w wysokości 80% stawki maksymalnej, bez należytego uzasadnienia powyższej kwoty. W tym bowiem zakresie ma rację Sąd I instancji, akceptując stanowisko organów egzekucyjnych, że grzywna w celu przymuszenia aby odniosła skutek powinna być nałożona w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji rozbiórki. Takie bowiem stanowisko wynika z istoty postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do skutecznego wykonania obowiązku, w tej sprawie nakazu rozbiórki. Jednak ocena Sądu I instancji w omawianym zakresie nie opierała wyłączenia na wskazaniu racji wypływających z określonej dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego, ponieważ, jak trafnie wskazał Sąd, przy ustalaniu wysokości grzywny uwzględniono także inne kryteria oceny, jak: rodzaj obiektu, jego wielkość oraz fakt, że skarżący od dnia wydania decyzji o rozbiórce (2012 r.) nie przystąpił do prac rozbiórkowych. Dlatego brak jest podstaw do twierdzenia, że z postanowienia o nałożeniu grzywny nie wynika przyczyna nałożenia grzywny w wysokości 80% stawki maksymalnej. Nie wykazano zaś w skardze kasacyjnej aby organ w ww. zakresie przekroczył granice uznania administracyjnego, a także aby przyjęte kryteria oceny nie były wyczerpujące i zindywidualizowane. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, zastosowanie instytucji uznania administracyjnego w ramach wyznaczonych przez art. 121 § 2 u.p.e.a. nie nosiło znamion dowolności. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 121 § 2 u.p.e.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. przez zastosowanie wobec zobowiązanego kary grzywny w wysokości przekraczającej niezbędny stopień dolegliwości. Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że w sprawie wskazano z jakich względów nałożono na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8000 zł. Na uwagę zasługuje, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie wykazano aby grzywna w tej wysokości stanowiła o przekroczeniu przez organy dopuszczalnej miary dolegliwości dla zobowiązanego. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnego wyjaśnienia podstawy prawnej wskazanej w jej zarzucie, tak aby istniały podstawy do stwierdzenia, że wysokość ustalonej grzywny w celu przymuszenia narusza ww. zasady postępowania egzekucyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.