II SA/Sz 243/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Z. F. i W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza D. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Z. F. i W. F. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z [...] grudnia 2021 r. ,nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania W. F. oraz Z. F., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza D. z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] w sprawie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie 2097 drzew z gatunku: dąb szypułkowy, buk zwyczajny, jarząb pospolity, leszczyna pospolita, brzoza brodawkowata, topola osika, sosna zwyczajna, wierzba szara, jarząb pospolity oraz 4,8 ha krzewów z gatunku: leszczyna pospolita, malina właściwa, jeżyna zwyczajna, wierzba szara zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...] miasta D. , gmina D. . W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżoną odwołaniem decyzją, organ I instancji odmówił wnioskodawcom wydania zezwolenia na usunięcie drzew oraz krzewów ze względu na charakter działki i jej znaczenie dla całego ekosystemu. Według Burmistrza bogactwo przyrodnicze tam występujące zasługuje na szczególną ochronę. W odwołaniu od powyższej decyzji strony zarzucały jej wadliwość z uwagi na fakt, iż na wycinkę większości drzew znajdujących się na terenie skarżących nie jest wymagane uzyskanie zgody organu. Wywodzili też, iż teren nie posiada jakichkolwiek istotnych walorów przyrodniczych. Większość drzew i roślin występujących na nieruchomości stanowi typową roślinność, jaką można znaleźć na tym terenie, niczym się nie wyróżniającą. Kolegium ustaliło, iż w dniu [...] lutego 2021 r. do Burmistrza D. wpłynął wniosek stron z dnia [...] lutego 2021 r. dot. wydania zezwolenia na wycinkę 1307 drzew na działce nr [...], obręb [...] m. D. stanowiącej własność stron. W dniu [...] marca 2021 r. odbyły się oględziny, z których sporządzono protokół. Z uwagi, iż teren jest w dużej części podmokły organ nie mógł w pełni zweryfikować wszystkich pomiarów, dlatego też dokonał ich w sposób losowy, wyszczególniając je w protokole. Strona uzupełniając wniosek wskazała, iż przyczyną usunięcia drzew jest przywrócenie działki do użytkowania rolniczego. Następnie strona wskutek żądania organu przedstawiła inwentaryzację drzew ([...] kwietnia 2021 r.). W dniu [...] kwietnia 2021 r. ponownie przeprowadzono oględziny nieruchomości, w wyniku których ustalono, iż żądaniem strony jest wydanie zezwolenia na wycięcie 2097 drzew. Organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1098, dalej: u.o.p.) wyjaśnił, że decyzja zezwalająca na wycięcie drzew lub krzewów z terenu konkretnej nieruchomości wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Wniosek określonego podmiotu o zezwolenie na usunięcie drzew z nieruchomości winien być wszechstronnie rozważony i to zarówno w kontekście interesu wnioskodawcy, jak i interesu publicznego. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowym postępowaniu należało, działając w granicach uznania administracyjnego rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. Przewidziane w art. 83 ust. 1 u.o.p. zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. W art. 83 ust. 4 pkt 6 u.o.p. wskazano, że wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa. Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew. Kolegium doszło do przekonania, iż Burmistrz D. prawidłowo ocenił, że wskazana przyczyna usunięcia 2097 drzew tj. przywrócenie gruntów do użytkowania rolniczego, nie zasługuje na uwzględnienie. Jawi się ona jako wręcz nierzeczywista. O ile możliwe byłoby to co do gruntów sklasyfikowanych rolniczo to do reszty gruntów przyczyna ta nie może być uwzględniona, bo nie jest to przyczyna ważna i nie uzasadnia w żadnym stopniu rezygnacji z przewidzianej w u.o.p. ochrony drzew. A także jest niemożliwa do realizacji co do gruntów sklasyfikowanych nierolniczo. Wprawdzie działka nie jest wprost objęta formami ochrony przyrody, lecz jest taki zamiar określony w Uchwale nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia 3. listopada 2017 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowania i kierunków Zagospodarowania przestrzennego gminy D. . Interes społeczny i interes publiczny są w niniejszej sprawie tożsame z zasadami ochrony przyrody i podlegają silnej ochronie konstytucyjnej natomiast strony nie wykazały w niniejszym postępowaniu zasadności nadania prymatu ich słusznemu interesowi, tak więc Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza, w przedmiotowym przypadku trzeba chronić interes społeczny poprzez ochronę drzew, a także ochronę elementów krajobrazu kulturowego. Pismem z [...] lutego 2022 r. pełnomocnik skarżących wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższe rozstrzygnięcie zarzucając mu naruszenie: 1. art. 83 ust. 1 u.o.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że konieczne jest uzyskanie przez skarżących zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów, podczas gdy w niniejszej sprawie nie znajduje on zastosowania wobec uzasadnionego interesu skarżących, 2. art. 83b ust. 1 pkt 4 u.o.p. poprzez uznanie, że skarżący nie przedstawili przyczyny zamierzonego usunięcia drzew i krzewów, podczas gdy przyczyna została wskazana przez skarżących, 3. art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy przepis ten powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie wobec dążenia skarżących do przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego, 4. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez rozpatrzenia przez organ całości okoliczności sprawy oraz bez wyważenia w sposób prawidłowy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie odniesienie się do zarzutów skarżącego, a w konsekwencji nie rozpoznanie istoty sprawy. 5. przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego, polegające na dokonaniu oceny stanu faktycznego na zasadzie dowolności w oparciu o przypuszczenia a nie fakty, skutkujące niezasadnym uznaniem, iż wskazana we wniosku przyczyna usunięcia drzew nie jest niezbędna do urzeczywistnienia interesu reprezentującego wartość zasługującą na większą ochronę z uwagi na jej aksjologiczne usytuowanie. Wskazując na powyższe pełnomocnik zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Kolegium nie rozpatrzyło w sposób rzetelny całości okoliczności sprawy, praktycznie nie odnosząc się do podnoszonych przez skarżących w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sprawy, nie podejmując w rzeczywistości polemiki z przedstawioną przez skarżących argumentacją. Organ odwoławczy przez większą część rozważań prowadzonych w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2021 r. dywaguje na temat przewagi interesu społecznego nad interesem indywidualnym w przypadku spraw dotyczących ochrony przyrody, tak jakby kwestia "interesu" wyłącznie determinowała możliwość udzielenia lub nieudzielenia zgody na wycinkę. Pełnomocnik skarżących wskazał też na art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym bez zezwolenia właściciel nieruchomości może usunąć drzewa lub krzewy, jeżeli dokonywane jest to w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego, tym samym na wycinkę większości drzew znajdujących się na terenie skarżących nie jest wymagane uzyskanie zgody organu, w tym w postaci zezwolenia. Możliwość ta wynika wiec wprost z przepisu ustawy, nie zaś z oceny organu, co do możliwości dokonania wycinki w takim przypadku. Co więcej - posiadacz gruntu nie tylko może, ale wręcz jest zobowiązany do podejmowania wszelkich możliwych kroków do zapewnienia właściwego jego zagospodarowania i przywrócenia go do stanu, który pozwalałby na jego użytkowanie zgodne z jego charakterem, tym samym na skarżących ciąży wręcz obowiązek przywrócenia gruntu do użytkowania rolniczego. Podstawą podjęcia decyzji przez skarżących o wycince drzew jest wolą przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolnego, co nigdy nie było kwestionowane przez organ, a jedynie przedstawione zostało jako mało znaczący powód dla uzyskania zezwolenia do dokonania wycinki drzew. Zatem przynajmniej w zakresie gruntów sklasyfikowanych jako rola i jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych skarżący mają prawo do wycinki drzew bez udzielenia zezwolenia ze strony właściwego organu. Skarżący podnieśli ponadto, iż zgody odpowiedniego organu na wycinkę drzew nie trzeba również uzyskiwać, w sytuacji, gdy obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza określonej liczby centymetrów, wskazanej w sposób szczegółowy w art. 83f ust. 1 pkt 3 u.o.p., a co za tym idzie - urząd nie mógł nie wydać zezwolenia na wycinki chociażby tej części drzew, które spełniają powyższe kryteria. Zakwestionowano też ustalenie jakoby teren nieruchomości objętej wnioskiem posiadał jakiekolwiek istotne walory przyrodnicze. Większość drzew i roślin występujących na nieruchomości stanowi typową roślinność, jaką można znaleźć na tym terenie, niczym się nie wyróżniającą. Nadmieniono, iż nieruchomość skarżących zewsząd otoczona jest różnego rodzaju formami ochrony przyrody (obszarem natura 2000, zwierzęcymi ostojami oraz obszarami chronionego krajobrazu) lecz nieruchomość skarżących nie została nigdy objęta żadnym z nich, co świadczy o tym, że odpowiednie organy ochrony przyrody, wbrew informacji wskazanej w treści zaskarżonej decyzji, nie zauważyły żadnych przejawów walorów przyrodniczych, które winny podlegać szczególnej ochronie. Odpowiadając na powyższą skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie z uwagi względnie o jej oddalenie. Wniosło też o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem skargi jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wydania zezwolenia na usunięcie 2097 drzew oraz krzewów na obszarze 4,8 ha. Jako materialnoprawną podstawę swoich rozstrzygnięć organy wskazały art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Zgodnie z powyższym przepisem usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Przy czym, w myśl art. 83a ust. 1 u.o.p., zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. W badanej sprawie jest bezsporne, iż pismem z dnia [...] lutego 2021 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o wydanie na podstawie art. 83a u.o.p. o wydanie zezwolenia usunięcie drzew i krzewów znajdujących się ich nieruchomości oznaczonej jako działka [...], obręb [...] miasta D. , o powierzchni 32.3741 ha. Wnosząc powyższy wniosek oświadczyli, iż są rolnikami prowadzącymi gospodarstwo rolne a grunt po usunięciu drzew i krzewów zostanie przywrócony do produkcji rolnej w celu uzyskiwania przychodów z tytułu prowadzenia działalności rolniczej. W toku swoich czynności organ I instancji ustalił w szczególności, iż drzewa i krzewy wskazane we wniosku stanowią zwartą roślinność tj. zadrzewienie powierzchniowe o charakterze lasu. Dla przedmiotowej nieruchomości brak jest zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże teren ten jest ujęty w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie zmiany studium, uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. P.. W ww. dokumencie proponuje się objąć między innymi ten teren formą ochrony przyrody tj. użytkiem ekologicznym. Natomiast z rejestru gruntów wynika, iż na objętej wnioskiem nieruchomości znajdują się grunty o różnych oznaczeniach. I tak wg ustaleń organu: - 2,1418 ha stanowią grunty sklasyfikowane jako rolne, - 2,3882 ha stanowią grunty sklasyfikowane jako las, - 9,9006 ha stanowią grunty sklasyfikowane jako nieużytek, - 17,9435 ha stanowią grunty sklasyfikowane jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych. Powyższe ustalenie ma kluczowe znacznie dla sprawy, albowiem, jak wynika z art. 83f u.o.p. stanowiącego podstawę rozstrzygania przez organy administracji art. 83 ust. 1 u.o.p. nie stosuje się: do drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego (ust. 3b). Jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.) gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Przy czym stosownie do §9 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 z późn. zm.) grunty rolne dzielą się na użytki rolne, do których zalicza się: a) grunty orne, oznaczone symbolem R, b) łąki trwałe, oznaczone symbolem Ł, c) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem Ps, d) sady, oznaczone symbolem S, e) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem Br, f) grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem Lzr, g) grunty pod stawami, oznaczone symbolem Wsr, h) grunty pod rowami, oznaczone symbolem W; oraz nieużytki, oznaczone symbolem N. Organ I instancji orzekając w sprawie w ogóle pominął cel wskazywany przez skarżących tj. przywrócenie gruntów do użytkowania rolniczego. Natomiast organ odwoławczy dostrzegł, iż powyższe miałoby znacznie dla gruntów skalsyfikowanych rolniczo, lecz poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, iż wskazywana przyczyna usunięcia drzew jawi się ona jako "wręcz nierzeczywista", która nie jest ważną, uzasadniającą rezygnację przewidzianej ochrony w u.o.p. Tak skonstruowane uzasadnienie w oczywisty sposób narusza art. 107 § 3 k.p.a. Uniemożliwia ono dokonanie oceny jego prawidłowość stanowiska organu administracji przez sąd administracyjny. Należy też w tym miejscu podkreślić, że w toku postępowania wywołanego zgłoszeniem zamiaru usunięcia drzewa organ nie tyle jest uprawniony, ale zobowiązany do sprawdzenia czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. usprawiedliwiające dokonanie zgłoszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2021 r. sygn. III OSK 4153/21). Przy czym stwierdzenie, że rzeczywiście mamy z przypadkiem usuwania drzewa w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego czyniłoby postępowanie dotyczące takich drzew bezprzedmiotowym (podobnie WSA w Bydgoszczy z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 630/21). Jak wskazano trafnie z powyższym orzeczeniu to właściciel nieruchomości planujący usunąć z niej drzewa, chcący skorzystać ze zwolnienia, o którym mowa w art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., winien wykazać, iż wycinka drzew lub krzewów prowadzona jest w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego, a nie - przerzucać na organ ciężar dowodu, że nie taki jest cel usunięcia drzew i krzewów (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 kwietnia 2021 r. sygn. II SA/Po 518/20 oraz z 6 lutego 2020 r., sygn. II SA/Po 807/19). Aby skorzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew grunt rolny po usunięciu drzew i pni powinien nadawać się do rolniczego wykorzystania (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. II SA/Rz 653/21). Skoro w swoich decyzjach organy nie odniosły się w najmniejszym nawet zakresie do powyższej regulacji, i to mimo podniesienia przez skarżących stosownego zarzutu w odwołaniu, należy uznać, iż zaniechały one należytej oceny powyższej okoliczności, co mogło mieć znacznie dla postępowania. Ewentualne potwierdzenie wskazywanego przez skarżących celu wycięcia drzew w odniesieniu do tej ich części, która znajduje się na gruntach nieużytkowanych a mających być przywróconymi do użytkowania rolniczego sprawiłoby, iż brak byłoby podstaw do orzekania o zezwoleniu na wycinkę takich drzew. Za uzasadniony należy uznać także zarzut skargi braku odniesienia się do zarzutów odwołania. Pełnomocnik odwołujących wskazywał, iż oprócz drzew znajdujących się na terenie o charterze rolnym, stosownie do art. 83f ust. 1 pkt 3 u.o.p. zgody odpowiedniego organu na wycinkę drzew nie trzeba również uzyskiwać, w sytuacji, gdy obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza: 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego, 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew. Tymczasem organy w żaden sposób nie odniosły się do powyższego, mimo iż niewątpliwe tego rodzaju drzewa również znajdują się na objętym wnioskiem terenie. W tym stanie rzeczy organy winny w dalszym toku swoich czynności należycie wyjaśnić czy i w jakiej części wniosek skarżących dotyczy drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego a także drzew o których mowa w art. 83f ust. 1 pkt 1 u.o.p. mając na względzie, iż w odniesieniu do takich drzew art. 83 ust. 1 u.o.p. nie ma zastosowania. Nadto, z uwagi na fakt, iż część działki objętej wnioskiem znajduje się na obszarze oznaczonym symbolami właściwymi dla gruntów leśnych (Ls) a jak ustalono zadrzewienie ma charakter lasu, koniecznym jest też wyjaśnienie czy nie stanowią one drzew lub krzewów na plantacjach lub w lasach w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W takim bowiem przypadku w myśl art. 83f ust. 1 pkt 4 u.o.p., art. 83 ust. 1 nie ma zastosowanie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit c) P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sprawa podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Powołane wyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.