I SA/Wa 987/16

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. R. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]) na rzecz I. K., J.B. i J. M. oraz odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału [...] części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom trzech lokali mieszkalnych o nr [...],[...] i [...], znajdujących się w budynku położonym na przedmiotowym gruncie oraz stwierdzającej, że rozpoznanie wniosku z dnia [...] sierpnia 1948 r. złożonego przez przeddekretowego właściciela nieruchomości w odniesieniu do pozostałej jej części, oznaczonej jako działka nr [...] nastąpi odrębną decyzją. Decyzję tę skierowano do osób wymienionych w jej sentencji, na rzecz których ustanowiono prawo użytkowania wieczystego gruntu, oraz do trzech właścicieli sprzedanych wcześniej lokali mieszkalnych, znajdujących się w budynku położonym na tym gruncie, w tym do M. R.. M. R. wnosił o stwierdzenie nieważności tej decyzji, ponieważ nie zawierała ona numeru PESEL, skutkiem tego M. R. uznał, że decyzja została skierowania do osoby niebędącej stroną w sprawie. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że wnioskodawca był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. i decyzja ta została mu wysłana jako właścicielowi lokalu [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji jako skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 156 § 1 pkt 4 kpa i odwołując się do orzecznictwa sądowego, wyjaśnił, że skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Natomiast w rozpatrywanej sprawie wnioskodawca, jako właściciel lokalu [...], był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., pomimo że decyzja została wysłana na inny adres niż adres nieruchomości, której dotyczyło postępowanie. Organ nadzoru wyjaśnił, że w świetle art. 107 § 1 kpa podanie numeru PESEL nie stanowi elementu koniecznego decyzji administracyjnej, bowiem wskazanie imienia i nazwiska strony, a także jej adresu zamieszkania, jest wystarczające dla "oznaczenia strony" postępowania. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M.R.. W jej uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe zarzuty i na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa wniósł o wyeliminowanie z obrotu prawnego obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, czyli decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz [...] maja 2016 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ze względu na skierowanie ich do podmiotu niebędącego w postępowaniu stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych oraz przyznanie odszkodowania w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ponieważ obarczone są one wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadziło bowiem postępowanie, czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania obu zaskarżonych decyzji, czyli decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz z dnia [...] maja 2016 r. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 kpa szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego w dotkniętym taką kwalifikowaną wadą postępowaniu administracyjnym. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienia lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, a w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 1 kpa bądź art. 105 kpa, czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do osoby zmarłej, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że są one obarczone wadą nieważności i powinny być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (np. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282). Nie ma przy tym znaczenia, czy prowadząc postępowanie, organy wiedziały, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadały. Powinny bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd orzekający stwierdził, że wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzje z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz z dnia [...] maja 2016 r. zostały skierowane m.in. do zmarłego w dniu [...] czerwca 2013 r. I. K. (k-227 oraz k-310 akt sądowych). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami powyższych decyzji winni być zatem następcy prawni zmarłego, okoliczność śmierci którego nie była prawdopodobnie znana organowi w dacie wydawania decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzająca je decyzja skierowane zostały do osoby już nieżyjącej. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania administracyjnego i adresatami zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji winni być następcy prawni zmarłej osoby. Oznacza to, że organ nadzoru nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności obu zaskarżonych decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że są one obarczone wadą nieważności. W powołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonych decyzji oraz zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Rozpatrując ponownie sprawę organ nadzoru przede wszystkim ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Po prawidłowym ustaleniu obecnego kręgu stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa, organ rozpozna sprawę ponownie. Biorąc natomiast pod uwagę wymogi określone w art. 107 § 3 kpa, organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.