II OZ 1246/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 340/14 o odmowie dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi Gminy G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE W dniu [...] lutego 2014 roku Wojewoda Lubuski powołując się na art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm.) wydał zarządzenie zastępcze w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin uprzednio ustalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] lutego 2003 roku. Zgodnie z powyższym zarządzeniem zmiana studium ma być sporządzona dla obszaru znajdującego się w granicach administracyjnych gminy G. W uzasadnieniu zarządzenia stwierdzono, że obowiązująca od dnia 1 stycznia 2012 roku ustawa z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze w art. 208 wprowadziła obowiązek ujawnienia przez gminy w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów złóż i kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie w/w ustawy. Obszar udokumentowanego złoża kopalin winien być wprowadzony do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Po upływie tego terminu udokumentowany obszar kopalin wprowadza do studium wojewoda wydając w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Ponieważ dwuletni termin wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do studium gminnych upłynął w dniu 1 stycznia 2014 roku, a gmina G. z powyższego obowiązku nałożonego w/w ustawą nie wywiązała się Wojewoda Lubuski wydał powyższe zarządzenie zastępcze, rozpoczynające procedurę zmierzającą do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. uchwalonego uchwała Rady Gminy G. z dnia [...] lutego 2003 roku, w którym to studium nie naniesiono udokumentowanych złóż kopalin a dotychczas prowadzone przez gminę pracę zmierzające do zmiany studium nie zostały zakończone podjęciem konkretnej uchwały w tym przedmiocie. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze złożyła Gmina wnosząc o jego uchylenie w całości. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego dwa podmioty, m.in. Stowarzyszenie [...], złożyły wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania. Stowarzyszenie, powołując się na art. 33 § 2 p.p.s.a., podniosło, że wśród je statutowych celów wymieniono m.in. zablokowanie budowy odkrywki kopalni węgla brunatnego w złożu g. jako niosące za sobą niepoliczone szkody społeczne, środowiskowe i finansowe, ochronę praw i interesów mieszkańców gminy G. w przypadku realizacji inwestycji, w szczególności w sprawach odszkodowań i wysiedleń, przekazywanie mieszkańcom rzetelnych informacji na temat prac dotyczących kopalni odkrywkowej, współpraca z organami rządowymi, samorządowymi i innymi celem wypracowania alternatywnych wizji rozwoju, biorąc pod uwagę czynnik społeczny, środowisko naturalne i położenie geopolityczne gminy, ochrona obszarów naturalnych i środowiska głównie gminy G., zapobieganie pogarszaniu się sytuacji ekologicznej rejonu gminy G. w aspekcie istniejącej już odkrywki po stronie niemieckiej, przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska, ochrona obiektów cennych ze względów przyrodniczych, inspirowanie i wspieranie aktywności obywatelskiej w dziedzinie ochrony środowiska, ochrona obiektów cennych ze względów przyrodniczych, kulturalnych i historycznych, pomoc osobom w trudnej sytuacji życiowej, wyrównanie ich szans, przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu oraz aktywizacja zawodowa młodzieży i bezrobotnych, inicjowanie i współdziałanie w prowadzeniu badań z zakresu ochrony środowiska. Powyższe cele statutowe uzasadniają zdaniem Stowarzyszenia jego udział w postępowaniu sądowoadministracynego w charakterze uczestnika z uwagi na fakt, że ujawnienie złóż węgla brunatnego w studium gminy otworzy dla inwestora drogę do uzyskania koncesji na wydobycie węgla w związku z zawnioskowaną przez spółkę procedurą oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji – kopalni odkrywkowej węgla brunatnego. Stosowne zapisy w studium warunków i kierunków zagospodarowania przestrzennego warunkują możliwość realizacji inwestycji, przeciwko której aktywnie działa Stowarzyszenie. Spełniona została również druga przesłanka przewidziana przez ustawodawcę w art. 33 § 2 p.p.s.a. tj. występowanie Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym spraw innych osób. W referendum, które odbyło się w dniu [...] listopada 2009 roku mieszkańcy gminy G. opowiedzieli się bowiem przeciwko powstaniu kopalni odkrywkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie. Sąd stwierdził, że statutowy cel stowarzyszenie nie przewiduje występowania w postępowaniu sądowym w celu reprezentacji gminy, która jest jedynym podmiotem uprawnionym do występowania w tej sprawie. Od tego postanowienia stowarzyszenie złożyło zażalenie, wnosząc o uchylenie tego orzeczenia. Wskazało, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi uprawniona jest gmina, a stowarzyszenie działa na rzecz gminy. Wskazało na realizowane w związku z tym statutowe cele. Wszelkie działania, w tym referendum lokalne, służą ochronie samodzielności gminy. Należy chronić samodzielność gminy naruszoną zarządzeniem zastępczym. Uwzględnienie w studium kopalni ma na celu ich późniejszą budowę. Za dopuszczeniem stowarzyszenia przemawia także interes społeczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Rozpoznawana sprawa dotyczy rozpoznania skargi gminy na zarządzenie zastępcze w przedmiocie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z art. 208 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2014 roku Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 98 i art. 99a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym podmiotem wyłącznie uprawnionym do wniesienia skargi do sądu w tego typu sprawie jest gmina. Skoro tylko rada gminy legitymowana jest do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze wydane w oparciu o art. 208 ust. 2 ustawy prawo górnicze i geologiczne, to tym samym w postępowaniu sądowym może uczestniczyć tylko ten podmiot jako strona. Należało zatem zbadać, czy rozpoznawana sprawa mieści się w zakresie statutowej działalności Stowarzyszenia. Trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, że żaden ze wskazanych przez Stowarzyszenie celów jego działalności nie przewiduje ochrony praw i interesów jednostek samorządu terytorialnego, brak jest podstaw do dopuszczenia tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Za taki cel nie można uznać działalności statutowej polegającej m.in. na zablokowaniu budowy odkrywki kopalni węgla brunatnego, ochrona praw i interesów mieszkańców gminy przypadku realizacji tej inwestycji współpraca z organami rządowymi, samorządowymi i innymi celem wprowadzenia alternatywnych wizji rozwoju. Żaden z celów działalności wskazanych w statucie nie dotyczy podejmowania działalności na rzecz ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja podnoszona w zażaleniu, że Stowarzyszenie działa na rzecz gminy. W omawianym zakresie podmiotem uprawnionym do reprezentacji gminy jest rada gminy. Tylko taki rodzaj działania na rzecz gminy umożliwia udział w charakterze uczestnika w tym konkretnym postępowaniu. Stowarzyszenie nie ma natomiast prawa, aby wykonywać uprawnienia gminy, która jako jedyny legitymowany w sprawie skargi na zarządzenie zastępcze podmiot może uczestniczyć w postępowaniu, tym bardziej, że jego zadania statutowe nie przewidują wprost ochrony samodzielności gminy, a taki jest cel wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze. Ogólne działanie na rzecz realizacji zadań gminy (nawet wymienionych konkretnie, ale nie związanych bezpośrednio z rozpoznawaną kategorią spraw) nie upoważnia jeszcze Stowarzyszenia do uczestnictwa w tym postępowaniu. Należy również zauważyć, że przeciwko dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie przemawia także charakter uchwały w przedmiocie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia studium jest jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą zamiar gminy przystąpienia do opracowania studium, wszczynającą w tym zakresie stosowne postępowanie. Inaczej ujmując uchwała, o której mowa jest aktem prawnym o charakterze wewnętrznym, wszczyna procedurę uchwalenia studium lub jego zmiany i jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Jako akt jedynie inicjujący procedurę sporządzania lub zmiany studium nie wywołuje żadnych skutków prawnych w stosunku do podmiotów innych niż gmina. Podejmując tę uchwałę rada gminy nie przesądza przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w obszarze nią objętej. Taką samą rolę i funkcję pełni zarządzenie zastępcze wojewody w przypadku gdy nie zostanie podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia studium lub uchwała o jego zmianie. Ustalenia zaskarżonego zarządzenia nie oddziałują tym samym na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych studium , a tym bardziej na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości położonej poza obszarem objętym zarządzeniem (na terenie sąsiedniej gminy). Stowarzyszenie nie może więc działać w tej sprawie jako podmiot reprezentujący interes społeczny, gdyż sprawa nie dotyczy bezpośrednio tego interesu, a ponadto skargą na przedmiotowe zarządzenie zastępcze może wnieść tylko gmina uczestniczy w postępowaniu sądowoadministracyjnym W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.