II SAB/Rz 136/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w L. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Stowarzyszenie P. n D. z/s w L. (dalej: stowarzyszenie) wystąpiło ze skargą na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Rzeszowie (dalej: Prezes Sądu Okręgowego) w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek stowarzyszenia z dnia 13 kwietnia 2022 r. (oznaczony numerem [...]). Wnioskowało o udostępnienie informacji dotyczących: - imion i nazwisk osób, które miały wgląd do akt sprawy [...] w okresie od dnia 6 sierpnia 2021 do dnia 8 kwietnia 2022 r., - nazwiska i imiona asystentów, którym przekazano akta sprawy - i o których mowa w protokole posiedzenia Sądu Okręgowego w Rzeszowie z dnia 28 września 2021 r., - nazwiska i imiona osób, które przygotowały projekt postanowienia Sądu Okręgowego w Rzeszowie wraz z uzasadnieniem z dnia 19 października 2021 r., - nazwiska i imiona osób, które przygotowały projekt postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 6 kwietnia 2022 r. wraz z uzasadnieniem. Wniosek wpłynął do Sądu Okręgowego dnia 20 kwietnia 2022 r. W odpowiedzi z dnia 27 kwietnia 2022 r. (opatrzonej numerem [...]), powołujący się na upoważnienie od Prezesa Sądu Okręgowego wiceprezes tego Sądu poinformował wnioskodawcę, że żądanie informacje nie stanowią informacji publicznej, ponieważ informacją taką jest protokół z rozprawy bądź orzeczenie wydane w sprawie (dokumenty urzędowe) a nie informacja dotycząca imion i nazwisk osób, które miały wgląd do akt sprawy, czy też sporządziły projekty postanowień z uzasadnieniem. Czynności te odnoszą się do metodyki wytworzenia dokumentu, a nie jego treści i mają charakter wyłącznie techniczny. W skardze zarzucono naruszenie przez Prezesa Sądu Okręgowego: 1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej powoływanej w skrócie "u.d.i.p.") poprzez uznanie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, 2) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, Na tej podstawie wniesiono o zobowiązanie organu do dokonania czynności lub wydania aktu zgodnie z wnioskiem skarżącego, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a także orzeczenie o kosztach postępowania. W ocenie skarżącego Prezes Sądu Okręgowego pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku. Żądane przez stowarzyszenie informacje są bowiem informacjami publicznymi. Na poparcie swojego stanowiska stowarzyszenie powołało się między innymi na wyroki WSA w Warszawie a dnia 10 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SAB/Wa 419/18) oraz z dnia 16 listopada 2020 r. (sygn. akt II SAB/Wa 415/20). W odpowiedzi na skargę wiceprezes Sądu Okręgowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił przy tym, że A.M. (przedstawiciel stowarzyszenia) jest stroną postępowania o sygn. [...]. W piśmie z dnia 18 lipca 2022 r. pełnomocnik stowarzyszenia, odnosząc się do stanowiska z odpowiedzi na skargę, podniósł, że stroną postępowania jest stowarzyszenie, a nie A. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia bezczynności, zatem należy tej definicji poszukiwać przez analogię w innych przepisach. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (bezczynność). Z bezczynnością mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem innych czynności. Stosownie natomiast do owych przepisów szczególnych, powołanych w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. czyli art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (...). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zatem bezczynność w sprawach informacji publicznej polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności w terminie wskazanym w u.d.i.p., ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Tak więc warunkiem stwierdzenia bezczynności jest sytuacja, gdy organ nie czyni tego, do czego jest zobligowany przepisami prawa. Aby zatem rozstrzygnąć, czy Prezes Sądu Okręgowego pozostaje w bezczynności należy ustalić, czy istotnie jest zobowiązany do podjęcia działania, którego żąda strona czyli w pierwszej kolejności ustalić czy istotnie żądana informacja jest informacją publiczną i podlega ujawnieniu we wnioskowanym trybie, czy też takową nie jest, a w konsekwencji nie podlega ujawnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p. Warunkiem zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej jest zbadanie jej charakteru z punktu widzenia dwóch kryteriów, a mianowicie kryterium podmiotowego, czyli czy podmiot, od którego wnioskodawca żąda informacji jest zobowiązany do jej ujawnienia i kryterium przedmiotowego, czyli czy żądana informacja dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu ustawy. W zakresie kryterium podmiotowego prezes sądu powszechnego niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, nie była to zresztą kwestia sporna. Odnośnie kryterium przedmiotowego zauważyć należy, że nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji będą związane z powstaniem informacji publicznej, nawet jeśli informacje o nich znajdują się w aktach sprawy prowadzonych przez ten organ. Zatem nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy wytworzony przez niego dokument stanowi informację publiczną, lecz tylko ten, który mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 ustawy, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Fakt, że pewien dokument został wytworzony przez organ, bądź że jest w jego posiadaniu nie jest wystarczający dla uznania, że jest nośnikiem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. W świetle zawartej w tym przepisie definicji musi on jeszcze dotyczyć "sprawy publicznej". Ogólną definicję wyrażoną w art. 1 ust. 1 ustawy doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". W przepisach u.d.i.p. brak jest definicji legalnej pojęcia "sprawy publicznej". W oparciu o Słownik języka polskiego stwierdzić można, że jest to sprawa, która odnosi się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom D-Ś red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843) mogących interesować ogół obywateli. Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna" czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka, w tym również jego interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie żądanie, którego konsekwencją jest przedmiotowa skarga dotyczyło, jak słusznie uznał Prezes Sądu Okręgowego w Rzeszowie nie dokumentów wydanych w sprawie, mogących stanowić informację w "sprawie publicznej" lecz informacji dotyczących metodyki wytworzenia dokumentu oraz danych osób które miały wgląd do akt sprawy [...], które nie stanowiły informacji w "sprawie publicznej". Sąd podziela stanowisko organu, że wnioskowane informacje związane są z wewnętrzną sferą organizacji pracy i podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. Podkreślić należy, że chociaż ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 października 2017 r. I OSK 3255/15 "jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Trzeba tutaj także wskazać, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Nadto, jak zauważa się w doktrynie, dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa", 2002 r. nr 1, s. 29). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21 i powołane tam orzecznictwo: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10; 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17, dostępne w CBOSA). Za dokument wewnętrzny mogą zatem zostać uznane te dokumenty, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu, czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów. Do takich informacji niepublicznych w orzecznictwie zaliczono: wewnętrzną korespondencję elektroniczną, informacje techniczne dotyczące narzędzi używanych przez podmiot, opinie ekspertów, terminarz spotkań oraz inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu. Do takich też informacji niepublicznych w ocenie Sądu zaliczyć należy wnioskowane przez stronę informacje dotyczące metodyki wytworzenia dokumentu - projektu postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 19 października 2021 r. i dnia 6 kwietnia 2022 r.. Informacji publicznej nie stanowiły też dane osób które miały wgląd do akt sprawy [...] i którym przekazano akta sprawy. Wbrew stanowisku skarżącego stowarzyszenia nie ma tutaj znaczenia treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 25 marca 2022 r. (sygn. akt III OSK 1159/21) wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r. (sygn. akt III SAB/Wa 419/18). Rzecz bowiem w tym, że w stanie faktycznym powołanej sprawy wnioskodawca ubiegał się o udostępnienie mu informacji o działaniach prokuratury podejmowanych w związku z postępowaniami przygotowawczymi na podstawie art. 12 § 1 i 2 ustawy - Prawo o prokuraturze. Chodziło tu o informacje przedstawione organom władzy publicznej, a także innym osobom - jeżeli informacje takie mogły być istotne dla bezpieczeństwa państwa lub jego prawidłowego funkcjonowania (art. 12 § 1) oraz informacje przekazywane mediom z uwagi na ważny interes publiczny (art. 12 § 2). Informacja o powyżej wskazanych działaniach była, zdaniem Sądu, informacją publiczną, co oznaczało, że również pytanie o dostęp do akt postępowań przygotowawczych winno być, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, analizowane poprzez pryzmat art. 12 § 1 i 2 ustawy - Prawo o prokuraturze. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie zwracał się o udostępnienie informacji, kto na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o prokuraturze miał dostęp do akt sprawy. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że w rozważanym wypadku organ nie pozostawał bezczynny, albowiem ze względu na to, że wnioskowane informacje nie miały waloru informacji publicznej, organ nie był zobowiązany do zrealizowania żądania strony we wskazanym trybie. W tym więc wypadku wystarczające było poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach, które uniemożliwiają udostępnienie wnioskowanych danych, co też prawidłowo uczyniono w piśmie z dnia 27 kwietnia 2022 r. Tym samym podmiot zobowiązany uczynił zadość swoim obowiązkom i uwolnił się od zarzutu bezczynności, który należy uznać za niezasadny. Mając powyżej przestawione względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.