I SA/Wa 1625/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...], którą orzeczono sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste B. i W. W. W uzasadnieniu decyzji przedstawiony został następujący stan prawy i faktyczny sprawy. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. złożyli W. T., A. V., A. T., R. T., R. P. i S. T. Pismem z dnia 22 lutego 2007 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania nadzorczego. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1980 r. o sprzedaży przedmiotowego lokalu. W dniu 4 lipca 2007 r. wymienione wyżej osoby złożyły wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2007 r. Uzasadniając to stanowisko organ stwierdził, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, toteż organ nie może wychodzić poza ramy określone przez ustawodawcę w stosownych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja zawiera wadę wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa, które w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Artykuł art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulację zawartą w przepisie powołanym jako podstawa prawna decyzji, lecz tekże dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. W tej sprawie decydujące znaczenie ma okoliczność wydania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] stwierdzającej, że II instancyjna decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1952 r. nr [...] odmawiające przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy [...], w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...] i [...], a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydana została z naruszeniem prawa i w tej części nie jest nieważna oraz stwierdzającej nieważność decyzji w pozostałej części. Z powołanego wyżej ostatecznego rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wynika, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1952 r. w części określonej w aktach notarialnych dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...] i [...], a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali pozostaje w obrocie prawnym. Tym samym decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lipca 1980 r. o sprzedaży lokalu nr [...] wraz z oddaniem ułamkowej części w użytkowanie wieczyste W. i B. W., wydanej w warunkach obowiązywania decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne z dnia [...] marca 1952 r. nie można przypisać cechy kwalifikowanej wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że przywrócenie stanu prawnego nastąpiło jedynie w odniesieniu do części nieruchomości – tej części, która dotyczy niesprzedanych lokali oraz praw im przynależnych. W odniesieniu do wskazanej części nieruchomości (obejmującej sprzedane lokale) decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. pozostała w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lipca 1980 r. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że w dacie wydawania tej decyzji Skarb Państwa nie miał prawa do rozporządzenia przedmiotowym lokalem. Stanowisko to znajduje oparcie także w orzecznictwie sądowym, np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2006 r. sygn. I SA/Wa 1122/06. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. T. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz z [...] maja 2007 r. i przedstawił następujące zarzuty: - naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym; - błędną wykładnię arat. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] lipca 1980 r. nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem, albowiem Naczelnik Dzielnicy W. zezwalając osobom fizycznym na nabycie lokalu nr [...] dopuścił się rozporządzenia cudzą własności, gdyż Skarb Państwa nie był właścicielem tego lokalu, nie było zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do wystawienia lokalu na sprzedaż dotychczasowym najemcom; - naruszenie art. 19 w związku z art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) poprzez wyodrębnienie i sprzedaż lokalu w domu mieszkalnym, który w wyniku stwierdzenia nieważności (oraz naruszenia prawa) decyzji nacjonalizacyjnej ze skutkiem ex tunc powrócił do jego dawnych właścicieli, podczas gdy zgodnie z tym przepisem organy były uprawnione do wyodrębnienia i sprzedaży lokali wyłącznie w domach mieszkalnych stanowiących własność Państwa; - błędną wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sytuacji gdy zostało stwierdzone, że decyzja o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej, w odniesieniu do sprzedanych lokali, wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie stwierdzono jej nieważność – niemożliwe jest stwierdzenie, iż decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz z uwagi na chroniącą działających w dobrej wierze nabywców rękojmię publicznej wiary ksiąg wieczystych, wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 157 k.p.a. w związku z art. 158 k.p.a.), podczas gdy NSA w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. OPK 4/98 wyraźnie potwierdził taką możliwość; - naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oceny legalności decyzji z 19 lipca 1980 r. oraz pominięcie zarzutów odnośnie do tego orzeczenia wskazanych w podaniu z 11 sierpnia 2006 r.; - naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7,8,12,77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji z [..] lipca 1980 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy; - naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjmowanie przez organy administracji w ich dotychczasowej praktyce w sprawach analogicznych do przedmiotowej innych ustaleń, zgodnych z twierdzeniem skarżącego, co stanowi jawne naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, statuującej obowiązek wydawania identycznych rozstrzygnięć w podobnych sytuacjach oraz przy podobnym lub analogicznym stanie faktycznym; - naruszenie art. 77 Konstytucji RP poprzez odmowę stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia wnioskodawcom drogi do dochodzenia ich uzasadnionych roszczeń, podczas gdy przepis ten wprost stanowi, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba przede wszystkim zauważyć, że Sąd uchyla zaskarżoną decyzję gdy uzna, że wydana została w warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uchylenie decyzji następuje zatem, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Takich naruszeń Sąd w zaskarżonych decyzjach nie stwierdził. Zaniechanie powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jakkolwiek naruszało art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a., to Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia powołanych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. "Istotny", to zarówno według słownika języka polskiego, jak i powszechnie pojmowanego znaczenia tego słowa oznacza ważny, decydujący, rzeczywisty, główny, znaczący, Trudno zatem uznać, że samo naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona czynnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym poprzez swojego pełnomocnika. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec rozporządzenia przy sprzedaży lokalu nr [...] cudzą własnością nie jest zasadny. Należy przede wszystkim zauważyć, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji dekretowej w części niesprzedanych lokali i wydanie decyzji z naruszeniem prawa w części dotyczącej lokali, które zostały zbyte ich najemcom, mają różny charakter. Stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia) oznacza skutek ex tunc. Takiego skutku nie ma decyzja o uznaniu kwestionowanej decyzji za wydaną z naruszeniem prawa. Tę różnicę - pomiędzy stwierdzeniem nieważności a wydaniem decyzji z naruszeniem prawa - przewiduje art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi m.in., że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Z art. 158 § 2 k.p.a. wynika zaś, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a., organ ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Oznacza to, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1952 r. w części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...], [...], [...] i [...] a także gruntu oddanego nabywcom w użytkowanie wieczyste pozostaje w obrocie prawnym. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że przywrócenie stanu prawnego nastąpiło jedynie w odniesieniu do części nieruchomości, tej która dotyczy niesprzedanych lokali oraz przynależnych im praw do gruntu. Skoro w przedstawionym wyżej zakresie nie została stwierdzona nieważność decyzji dekretowej z dnia [...] marca 1952 r., to w tej części wskazana decyzja (choć wadliwa) pozostaje w obrocie prawnym. Nieuprawnione jest więc stwierdzenie, że sprzedaż lokalu stanowiła rozporządzenie cudzą rzeczą i że decyzja z [...] lipca 1980 r. z tego powodu rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji brak było też podstaw do stwierdzenia z podanej przyczyny na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. wydania decyzji o sprzedaży lokalu z naruszeniem prawa. Ograniczenie się w decyzji nadzorczej w odniesieniu do lokalu nr [...] do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa powoduje, że jej skutek nie został cofnięty i Skarb Państwa pozostał nadal we wskazanym zakresie właścicielem nieruchomości i był uprawniony jako właściciel do rozporządzania nią (por. rozważania zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. OPS 14/99 – ONSA 2000, z. 3, poz. 93). Sąd nie podziela poglądu przedstawionego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. I SA/Wa 367/08, w którym pominięte zostały różnice między skutkami prawnymi decyzji o stwierdzeniu nieważności i decyzji orzekającej jej wydanie z naruszeniem prawa. Zrównania w skutkach prawnych takich rozstrzygnięć dokonane zostało bez uwzględnienia treści art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a. Sąd opowiada się natomiast za stanowiskiem przedstawionym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. I OSK 177/07. W wyroku tym Sąd przyjął: Poza sporem jest (...), że prawomocną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1996 r. stwierdzono jedynie wydanie z naruszeniem prawa powyższej decyzji w części dotyczącej m.in. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku na opisanej wyżej nieruchomości oraz udziału przypadającego właścicielowi tego lokalu w częściach wspólnych tego budynku i gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tego lokalu. Zatem skutki prawne, jakie wywołała decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej w części, w której nie stwierdzono jej nieważności, nie zostały usunięte. Nie można więc skutecznie twierdzić (...), że w sensie prawnym późniejsza decyzja (...) o sprzedaży na rzecz dotychczasowych najemców lokalu mieszkalnego (...) winna być postrzegana jako wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a działanie tego organu jako rozporządzenie cudzą własnością. Przeciwnie, Skarb Państwa jako właściciel władny był rozporządzać tym przedmiotem z wyłączeniem innych osób (art. 140 Kodeksu cywilnego). Słuszne jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja o sprzedaży najemcom lokalu mieszkalnego dotknięta jest ciężką wadliwością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjęcie, że stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej nie daje podstaw do uznania, że decyzja o sprzedaży lokalu dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zamyka drogi do inicjowania postępowania nadzwyczajnego w oparciu o inną przesłankę stwierdzenia nieważności. Decyzja o sprzedaży lokalu nie jest bowiem decyzją zależną wobec decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej. Rozstrzygnięcie w sprawie sprzedaży lokalu podejmowane było w odrębnej sprawie administracyjnej. Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie obowiązywały w dniu 19 maja 1980 r., tj. w dniu wydania decyzji o sprzedaży lokalu nr [...]. Dlatego też nie mogły być naruszone i zarzut ten nie jest zasadny. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 32 i 77 Konstytucji RP. Powołane w skardze decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] czerwca 1999 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2006 r. nie stanowią o naruszeniu zasady równości obywateli wobec prawa, lecz o rozbieżności orzecznictwa administracyjnego w podobnych sprawach. Tak więc powoływanie się na odmienne stanowisko w innych podobnych decyzjach organów, czy sądów nie przesądza o naruszeniu Konstytucji. Sąd ocenia samodzielnie, czy zaskarżone decyzje naruszają prawo, nie ocenia przy tym jakiego rodzaju decyzje podjęły organy w podobnych sprawach. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.