I SA/Op 302/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska (spr.) Protokolant Referent stażysta Grażyna Sułkowska-Kosmider po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. Spółki komandytowej w O. na rozstrzygnięcie Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki z dnia 2 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej ponownej oceny projektu postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę 200,00 zł (słownie złotych: dwieście 00/100), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. UZASADNIENIE P. Spółka komandytowa z siedzibą w O. (dalej określany jako: "Skarżąca", "Strona", "Wnioskodawca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na "negatywną ponowną ocenę projektu, tj. na rozstrzygnięcie protestu z 27 kwietnia 2022 r., wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] pt. [...], złożonego w trybie konkursowym w ramach I (2021) naboru do podziałania 2.1.2. Wsparcie TIK w przedsiębiorstwach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014 – 2020, o czym Skarżąca został zawiadomiony 5 września 2022 r. pismem o numer [...], datowanym na 2 września 2022 r. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w trybie konkursowym w ramach I (2021) naboru do Poddziałania 2.1.2. Wsparcie TIK w przedsiębiorstwach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014 - 2020. Pismem z 19 kwietnia 2022 r. Instytucja Pośrednicząca – Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki (dalej także zwane OCRG) poinformowała Skarżącą o negatywnej ocenie projektu na etapie oceny merytorycznej, wskazując, że projekt nie spełnia bezwzględnych kryteriów merytorycznych uniwersalnych, tj. kryterium nr 5 "Kwalifikowalność wydatków w zakresie finansowo- ekonomicznym", a także nie spełnia kryterium merytorycznego szczegółowego (punktowanego) nr 7 "Wpływ na innowacyjność oferowanych produktów i usług". Jednocześnie instytucja pośrednicząca w piśmie tym zawarła pouczenia o możliwości wniesienia protestu. W pouczeniu wskazano, że istnieje możliwość złożenia pisemnego protestu do Instytucji Pośredniczącej RPO 2014 - 2020 (Opolskie Centrum Gospodarki) w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia pisemnej informacji o negatywnej ocenie projektu, zgodnie z Rozdziałem 15 - Procedura odwoławcza, Ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 -2020. Jednocześnie jak wynika z Regulaminu konkursu oraz wyjaśnień złożonych przez OCRG w piśmie procesowy z 2 listopada 2022 r., instytucja ta nie była instytucją właściwą do rozstrzygnięcia protestu. Zgodnie bowiem z punktem 21 Regulaminu Konkursu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014 – 2020, Oś Priorytetowa II Konkurencyjna Gospodarka, poddziałanie 2.1.2. Wsparcie TIK w przedsiębiorstwach, w przypadku negatywnej oceny projektu, o której mowa w art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca ma prawo w terminie 14 dni, od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 45 ust.4 ww. ustawy, złożyć pisemny protest, za pośrednictwem instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, tj. Instytucji Organizującej Konkurs. Jak wynika, z wyjaśnień OCRG, została ona ustanowiona jako instytucja pośrednicząca dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014 - 2020, nie posiada natomiast umocowania do rozpatrywania protestu, tj. czynności zastrzeżonej dla Instytucji Zarządzającej. W przypadku RPO WO 2014 – 2020, to Województwo Opolskie, w imieniu którego działa Zarząd Województwa Opolskiego jest instytucją zarządzającą właściwą do rozpatrywania protestów na podstawie art. 55 ustawy wdrożeniowej. Pismem z 27 kwietnia 2022 r. Skarżąca złożyła protest wskazując, że jej projekt został nieprawidłowo oceniony. Pismem z 8 czerwca 2022 r. OCRG poinformowało Skarżącą, że w związku z protestem złożonym 29 kwietnia 2022 r. (uzupełnionym 1 czerwca 2022 r.) za pośrednictwem Instytucji Pośredniczącej dotyczącym negatywnej oceny wniosku zmieniła, na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej rozstrzygnięcie zawarte w piśmie nr [...] z 19 kwietnia 2022 r. o negatywnej ocenie projektu. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania, treść oceny oraz zarzutów podniesionych w proteście oraz ustosunkowano się do poniesionych zarzutów. W podsumowaniu natomiast wskazano, że OCRG uznaje niektóre z zarzutów podniesionych w proteście dotyczącym negatywnej oceny wniosku za zasadne, przychylając się tym samym częściowo do stanowiska Wnioskodawcy. Uwzględniając powyższe Instytucja Pośrednicząca poinformowała, że projekt zostaje skierowany do właściwego etapu oceny zgodnie z procedurą wyboru projektów w ramach Programy Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014 - 2020, Osi Priorytetowej II Konkurencyjna Gospodarka, nr działania 2.1. Nowe produkty i usługi w MSP. poddziałanie 2.1.2. Wsparcie TIK w przedsiębiorstwach. Następnie pismem z 2 września 2022 r. OCRG poinformowało wnioskodawcę, że zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, projekt został ponownie oceniony negatywnie z powodu niespełnienia kryterium merytorycznego bezwzględnego nr 5 – Kwalifikowalność wydatków w zakresie finansowo – ekonomicznym i nie będzie podlegał dalszej ocenie. Jednocześnie w piśmie tym pouczyło wnioskodawcę o przysługującym mu na podstawie art. 58 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 61 ustawy wdrożeniowej prawie wniesienia, w terminie 14 dni, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na informację o negatywnej ponownej ocenie projektu. Pismem z 13 września 2022 r. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W piśmie w tym wskazał, że wnosi skargę na negatywną ponowną ocenę projektu, tj. na rozstrzygnięcie protestu z 27 kwietnia 2022 r., wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "[...]", złożonego w trybie konkursowym w ramach I (2021) naboru do podziałania 2.1.2. Wsparcie TIK w przedsiębiorstwach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014 – 2020", o czym została zawiadomiona 5 września 2022 r. pismem o numer [...], datowanym na 2 września 2022 r. W odpowiedzi na skargę OCRG wskazało, że wniesienie przez Skarżącą 27 kwietnia 2022 r. protestu doprowadziło do wydania przez OCRG rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. W skutek powyższego doszło do skierowania projektu do właściwego etapu oceny. Zatem sam protest Skarżącego został przez OCRG rozpatrzony w trybie autokontroli. W ocenie OCRG zaskarżonym aktem jest zatem pismo w sprawie ponownej oceny, nie zaś rozstrzygnięcie protestu jak wskazuje skarżący. W dalszej części OCRG wskazywało, że przeprowadzono ocenę przez innych ekspertów niż pierwotnie oceniających projekt. Jednak ocena ta doprowadziła do tych samych wniosków z zakresie niespełnienia przez Skarżącą kryteriów bezwzględnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. ), (dalej określana w skrócie jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2, wymieniającym formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W myśl przepisu art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. Do takich przepisów zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2020, poz.818 ze zm.; zwaną także ustawą wdrożeniową), która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym, w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Wyliczenie to ma charakter enumeratywny. Podkreślić zatem należy, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje nie od każdego rozstrzygnięcia, czy informacji dotyczącej oceny projektu, lecz wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zatem w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy pismo z 2 września 2022 r. i ocena w nim wyrażona stanowi jeden z aktów, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W realiach rozpoznawanej sprawy warto zauważyć, że zaskarżone rozstrzygnięcie wyrażone w piśmie z 2 września 2022 r., zapadło w sytuacji gdy najpierw pismem z 8 czerwca 2022 r. – na podstawie art. 56 ust.2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej - OCRG poinformowało Skarżącą o zmianie rozstrzygnięcia z 28 kwietnia 2022 r., a następnie pismem z 2 września 2022 r., po dokonaniu oceny przez innych ekspertów, poinformowało Stronę, że wniosek o dofinansowanie projektu Skarżącego został oceniony negatywnie (ponownie oceniony negatywnie). Należy również wskazać, że ponowna ocena projektu została uregulowana w art. 58 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 58 ust. 2 w przypadku uwzględnienia protestu właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, może: 1) odpowiednio skierować projekt do właściwego etapu oceny albo dokonać aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3, informując o tym wnioskodawcę, albo 2) przekazać sprawę, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownego oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy. Zatem jednym ze sposobów uwzględnienia protestu, przez instytucję zarządzającą jest przekazanie sprawy instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1 (instytucji pośredniczącej), w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu. Zauważyć również należy, że w ramach rozstrzygnięć podejmowanych przez instytucję pośredniczącą nie przewidziano możliwości, analogicznych jak w przypadku rozstrzygnięć podejmowanych przez organ II instancyjny właściwy do rozpatrzenia protestu. Na skutek protestu Skarżącej z 27 kwietnia 2022 r. (uzupełnionego 1 czerwca 2022 r.) Instytucja Pośrednicząca wydała rozstrzygnięcie z 8 czerwca 2022 r. , w którym jako podstawę wskazano art. 56 ustawy wdrożeniowej. Jak wynika z akt sprawy rozstrzygniecie to, pomimo wskazania, iż jego skutkiem jest skierowanie projektu do właściwego etapu oceny, było rozstrzygnięciem o charakterze quasi kasatoryjnym. W konsekwencji podjęta następnie analiza wniosku Skarżącej nie stanowiła, zdaniem Sądu, fazy instancyjnego postępowania kontrolnego wobec pierwotnego rozstrzygnięcia, lecz nieznajdujące oparcia w przepisach ustawy powtórzenie pierwotnej fazy rozpoznania wniosku. Rozstrzygniecie z 2 września 2022 r. nie miało zatem charakteru negatywnej ponownej oceny projektu rozumieniu przepisów ustawy wdrożeniowej. Nie został bowiem zachowany tryb instancyjny wynikając z art. 58 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu warunkiem wniesienia skargi bezpośrednio do sądu, jest uprzednie wydanie rozstrzygnięcia w trybie instancyjnym. Dopiero rozpatrzenie protestu przez właściwą instytucję ( w tym przypadku Zarząd Województwa Opolskiego) i wydanie rozstrzygnięcia z oparciu o art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy otwiera w przyszłości drogę do bezpośredniego zaskarżenia kolejnego w sprawie rozstrzygnięcia, bez uprzedniego wnoszenia protestu (takie rozstrzygnięcie – informacja organu, stanowi ponowną ocenę projektu w rozumieniu przepisów ustawy wdrożeniowej. Takie rozstrzygnięcie nie zostało wydane w rozpatrywanej sprawie. Rozstrzygnięcia organu właściwego do rozstrzygnięcia protestu, nie mogą, w ocenie Sądu, zastąpić czynności organu I instancji podejmowane w trybie autokontroli, tym bardziej, że art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej nie przewiduje podjęcia przez instytucję pośredniczącą rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym. Ponowna negatywna ocena projektu, od której przysługuje bezpośrednio skarga do sądu, to ocena przeprowadzona z zachowaniem trybu określonego w art. 58 ustawy wdrożeniowej, to informacja wydana na podstawie art. 58 ust. 4 pkt 2 w związku z ust. 3 i ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Powyższe w ocenie Sądu potwierdza także umiejscowienie regulacji dotyczących ponownej oceny projektu w art. 58 ustawy, które jest wyrazem związku funkcjonalnego tej oceny z rozstrzygnięciem wydanym w trybie art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu pismo z 2 września 2022 r. nie mogło zostać uznane również za nieuwzględnienie protestu, o którym mowa w art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Jak wynika z akt sprawy, w tym z Regulaminu konkursu, OCRG nie było instytucją właściwa do rozpatrywania protestu. Z treści pisma z 2 września 2022 r. nie wynika również, aby czynności podjęte przez OCRG miały charakter rozpatrzenia protestu. Treść pisma wyraźnie odnosi się do samej oceny wniosku. Także podstawa prawna wskazana w piśmie z 2 września 2022 r., tj. wymieniony we wstępnej części pisma art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej odnosi się do oceny merytorycznej projektu. Mając powyższe na uwadze, pismo z 2 września 2022 r. nie stanowiło, w ocenie Sądu, żadnego z aktów, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. .W związku z powyższym, skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy wdrożeniowej Dodatkowo, również niejako na marginesie rozważań, Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej instytucja pośrednicząca może w wydać rozstrzygnięcia ściśle określone w tym przepisie. Zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy, instytucja, o której mowa w art. 39 ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protestu weryfikuje wyniki dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, i: 1) dokonuje zmiany podjętego rozstrzygnięcia, co skutkuje odpowiednio skierowaniem projektu do właściwego etapu oceny, albo dokonuje aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3, informując o tym wnioskodawcę, albo, 2) kieruje protest wraz z otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji, o której mowa w art. 55, załączając do niego stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia, oraz informuje wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu protestu. Wśród ww. rozstrzygnięć nie wymieniono wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym skutkującym możliwością przeprowadzanie ponownej oceny. Istota uwzględnienia protestu na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej polega na tym, że instytucja pośrednicząca uznaje, że pierwotnie dokonana ocena jest błędna, zaś projekt jest kierowany do właściwego (następnego) etapu oceny lub – jeśli regulamin nie przewiduje już dalszych etapów – należy dokonać aktualizacji listy projektów wybranych do dofinansowania. Jeśli instytucja pośrednicząca uwzględnia protest w ramach art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy, to kryterium, które zdaniem instytucji, zostało pierwotnie ocenione błędnie, nie może być już przedmiotem oceny na dalszym etapie oceny projektu. W każdym innym przypadku zobowiązana jest do przekazania protestu instytucji właściwej do rozstrzygnięcia protestu. Natomiast w przedmiotowej sprawie doszło niejako do "przywrócenia pierwotnej oceny wniosku", a takiego przywrócenia mogła dokonać wyłącznie instytucja właściwa do rozpatrzenia protestu, działając na podstawie art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Jak już wskazano powyżej, ponowna negatywna ocena projektu, od której przysługuje bezpośrednio skarga do sądu, to ocena przeprowadzona z zachowaniem trybu określonego w art. 58 ustawy wdrożeniowej, to informacja wydana na podstawie art. 58 ust. 4 pkt 2 w związku z ust. 3 i ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, co potwierdza także umiejscowienie regulacji dotyczących ponownej oceny projektu w art. 58 ustawy, które jest wyrazem związku funkcjonalnego tej oceny z rozstrzygnięciem wydanym w trybie art. 58 ust. 2 pkt 22 ustawy wdrożeniowej. Mając powyższe na uwadze, instytucja pośrednicząca rozważyć, czy pismo z 2 września 2022 r., winno być potraktowane jako uzupełnienie przez Instytucję Pośredniczącą pierwotnej oceny – tj. jako stanowiącą wraz z faza pierwotną pełną ocenę wniosku dokonaną przez instytucję organizującą konkurs jako pierwszy etap oceny projektu. Na skutek wniesienia protestu przez Wnioskodawcę, doszło bowiem niejako do przywrócenia, co prawda z naruszeniem przepisów ustawy wdrożeniowej, pierwotnej fazy oceny wniosku przez instytucję organizującą konkurs, która nie była jednak ponowną oceną projektu w rozumieniu art. 58 ust.3 w związku z art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Również podstawa prawna wskazane w samym piśmie z 2 września 2022 r., tj. wymieniony we wstępnej części pisma art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, odnosi się do oceny przeprowadzonej przez instytucję organizującą konkurs. W treści pisma z 2 września nie wskazano natomiast do art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej odnoszącego się do ponownej oceny. Instytucja Pośrednicząca winna także rozważyć, czy pismo to winno być potraktowane jako informacja o nieuwzględnieniu protestu strony w trybie autokontroli, bowiem w efekcie końcowym, pomimo informacji z 8 czerwca 2022 r., nie doszło w rzeczywistości do skierowania projektu do właściwego (następnego) etapu oceny, zaś działanie organu, wyrażone ostatecznie w piśmie z 2 września 2022 r., stanowić może de facto o nieuwzględnieniu protestu w ramach autokontroli. Jednakże szczegółowe rozważania w tym zakresie wykraczaj poza ramy niniejszego postępowania, bowiem jak już wskazywano powyżej, z uwagi, iż pismo z 2 września 2022 r. nie stanowi ponownej negatywnej oceny projektu w rozumieniu art. 58 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, ani nie jest negatywnym rozstrzygnięciem protestu, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a zatem skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność. W konsekwencji Sąd nie mógł w ramach tego postępowania formułować dalej idących wniosków, czy też dokonywać ocen, wykraczających poza ocenę dopuszczalności samej skargi. Końcowo Sąd wskazuję, iż nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że pouczenie zawarte w piśmie z 2 września 2022 r. o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było błędne, bowiem skarga taka nie przysługuje, co szczegółowo omówiono w treści niniejszego uzasadnienia. Natomiast zgodnie art. 54 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, na prawo wnioskodawcy do wniesienia protestu nie wpływa błędne pouczenia lub brak pouczenia, co Instytucja Pośrednicząca winna mieć na uwadze w przypadku uznania, że pismo z 2 września 2022 r. stanowi ocenę w rozumieniu art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, od której przysługuje prawo wniesienia protestu. O zwrocie kosztów zastępstwa procesowego Sąd nie orzekał, ponieważ ustawa p.p.s.a. nie przewiduje zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, w sytuacji zostaje wydane postanowienie o odrzuceniu skargi.