II OSK 1643/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. – H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 580/08 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 580/08, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z [...] 1997 r., zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany oraz zezwolił "[...]" Sp. z o.o. na budowę zespołu budynków mieszkalnych w K. Decyzją z [...] 1998 r., w związku z wnioskiem K. O., D. B., A. S.-H., Wojewoda W. stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] 1999 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody W., wskazując na rażące naruszenie planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 września 2002 r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. O., D. B., A. S.-H. z [...] 1998 r. Wojewoda M. decyzją z [...] 2006 r., ponownie stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z [...] 1997 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W skardze na powyższą decyzję inwestor wniósł o jej uchylenie podnosząc, że przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), został źle zinterpretowany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Wojewody o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza narusza prawo, gdyż nie wykazuje w jasny i niedwuznaczny sposób, iż w sprawie tej rażąco naruszono prawo, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał, w ocenie Sądu, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, wskazane argumenty, dowodzą, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonują decyzje o warunkach zabudowy to podnoszenie przez organy okoliczności, które w ich ocenie wskazują na niezgodność inwestycji z prawem nie może nie uwzględniać postanowień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka inwestycja mieszkaniowa może być użytkowana dopiero po zrealizowaniu lub uzyskaniu przez inwestora dostępu do sieci wodociągowych i kanalizacyjnych na odrębnych warunkach wynikających z obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym i ustawy – Prawo budowlane. Jednakże w ocenie Sądu nie można na tej podstawie stwierdzać, że decyzja zatwierdzająca projekt jest nieważna, a projekt niekompletny. Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że zgodnie z przepisem art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) zakres i treść projektu w konkretnej sprawie, powinna zostać dostosowana do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, a dyspozycja tego przepisu wskazuje, iż wyliczenie to ma charakter przykładowy, uzależniony okolicznościami wskazanymi w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Poszczególne projekty budowlane nie muszą i nie zawierają wszystkich elementów wymienionych w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Zdaniem Sądu powyższą tezę potwierdza brzmienie art. 34 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), które wskazują, iż elementy projektu budowlanego tam wymienione należy uwzględnić stosownie do potrzeb (art. 34 ust. 3 pkt 3) lub w zależności od potrzeb (art. 34 ust. 3 pkt 4). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2006 r., skargę kasacyjną wniosła A. S.-H. reprezentowana przez radcę prawnego A. C. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – p.p.s.a., tj. art. 106 § 2 i 3 oraz art. 113 § 1. Wskazując na powyższe uchybienie A. S.-H. wniosła o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz – uchylenie na zasadzie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi co do meritum w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, – zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że zaskarżony wyrok oparty jest na błędnych przesłankach i wadliwie ocenionym stanie faktycznym. Wojewoda M. prawidłowo, zdaniem skarżącej, uznał, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K., została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, skarżąca wskazała, że Sąd nie ustosunkował się do zarzutu istnienia w obiegu prawnym dwóch decyzji o tym samym numerze i dacie wydania, podpisanych przez tą samą osobę, a różniących się treścią. Organ wydał dwie decyzje [...] zatwierdzające projekt architektoniczny, pomimo nie uzupełnienia przez inwestora dokumentów o projekt techniczny instalacji wodno-kanalizacyjnej, projekt rozbudowy oczyszczalni ścieków, ocenę oddziaływania osiedla na środowisko naturalne i otoczenie, wymaganych opinią organu z [...] 1997 r. Sąd w opinii skarżącej nie ustosunkował się do faktu, że "[...]" sp. z o.o. nie wywiązała się z należnych Gminie P. zobowiązań finansowych ustalonych porozumieniem z [...]1998 r., w myśl którego strony zobowiązywały się do wspólnej realizacji inwestycji budowy ulicznych sieci kanalizacji sanitarnej. Porozumienie przewidywało, że w zamian za wkład finansowy, "[...]" Sp. z o.o. uzyska prawo do użytkowania wspólnie realizowanej sieci kanalizacji, a tym samym zarzut Wojewody M. dotyczący nie uzupełnienia projektu budowlanego w części rozbudowy istniejącej oczyszczalni nie będzie właściwy. Skarżąca wskazała, iż w wyniku nie wywiązania się przez "[...]" Sp. z o.o. z zobowiązań finansowych, Gmina P. odstąpiła od porozumienia, a tym samym wbrew twierdzeniu inwestora kanalizacja nie została zrealizowana. Na potwierdzenie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, skarżąca powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lipca 2002 r., sygn. akt P/11/01, dotyczący niniejszej sprawy. W powołanym orzeczeniu Trybunał podkreślił, że uzasadnieniem decyzji Wojewody stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej zatwierdzającej pozwolenie na budowę był szereg naruszeń prawa, a okoliczność, ze planowana inwestycja nie stanowi "zabudowy jednorodzinnej" stanowiła tylko jedno z nich. Skarżąca podniosła także, że Sąd niewłaściwie przyjął, iż decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany, została wydana zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] 1997 r. Niewybudowanie oczyszczalni i niezapewnienie dostępu do drogi publicznej, przewidzianych załącznikiem nr 1 do decyzji z [...] sierpnia 1997 r., a także niedotrzymanie warunków porozumienia z Gminą P., zagrażają interesom osób trzecich. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła "[...]" Sp. z o.o. wnosząc o: 1) odrzucenie wniesionej skargi kasacyjnej, na podstawie art. 178 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) – ze względu na: – brak legitymacji procesowej Pani A. S.-H. do wniesienia skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a., jak również – niespełnienie przez wniesioną skargę kasacyjną wymogów określonych w art. 174 p.p.s.a., co czyni wniesioną skargę kasacyjną niedopuszczalną, w rozumieniu przepisów art. 178 p.p.s.a.; 2) orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych, a w wypadku nie odrzucenia skargi kasacyjnej o: – oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a., – orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną "[...]" Sp. z o.o. podniosła, że fakt niedopuszczalności skargi, potwierdza fakt iż, dokumenty zgromadzone w sprawie nie pozwalają w sposób jednoznaczny określić statusu wnoszącej skargę kasacyjną A. S.-H. w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto, "[...]" Sp. z o.o. wskazała, że w skardze kasacyjnej, skarżący wbrew ustawowemu obowiązkowi nie wskazał, przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym wyroku, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że naruszenie przepisów miało miejsce. W ocenie "[...]" Sp. z o.o. zarzuty naruszenia Sądowi przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, pozostają gołosłowne i nie znajdują potwierdzenia w przebiegu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wylicza przepis § 2 art. 183 p.p.s.a. W sprawie niniejszej wystąpienia żadnej przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności nie stwierdzono. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, iż jej granice określa sama strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie jej podstaw. Kwestionując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca w skardze kasacyjnej obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które w jej ocenie zastały naruszone przez Sąd (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Spełnienie powyższego wymogu następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ponadto z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej zachodzi wymóg dokładnego sprecyzowania przepisów, które zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie może precyzować sam zarzutów, konkretyzować ich jak też nie może domniemywać jakie przepisy prawa miał na uwadze skarżący (art. 176 p.p.s.a). Skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymogom uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności a tym samym dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. W sprawie przedmiotowej ustawowych wymogów nie spełnia złożona skarga kasacyjna. Skarga ta w pkt 1 zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – nie wskazuje żadnego przepisu tegoż prawa, który został zdaniem skarżącego naruszony, na czym to naruszenie polegało i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Zarzucając również na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania wskazuje się przepisy naruszone art. 106 § 2 i 3 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się do podniesionych zarzutów, nie precyzuje ich, nie podaje żadnej argumentacji zgłoszenia ich. Podnosi się okoliczności, które nie były przedmiotem badania ani orzekania przez organy, jak i Sąd pierwszej instancji, a mianowicie wydania w sprawie dwóch decyzji z tej samej daty i z tym samym podpisem organu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do przytoczenia przepisów art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, § 8 rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r., treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lipca 2002 r. w przedmiocie zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Skarga zawiera bardzo szerokie przytoczenie uzasadnienia tegoż wyroku TK. Autor skargi kasacyjnej całkowicie w wywiedzionej skardze pominął istotny fakt, iż przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie nieważnościowe. Jest to postępowanie o charakterze kasacyjnym, gdzie organ ani nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, nie przeprowadza dowodów a jedynie dokonuje oceny zebranego już w sprawie materiału dowodowego w aspekcie przesłanek nieważnościowych, które w sposób enumeratywny wylicza art. 156 § 1 k.p.a. Na tej samej zasadzie kontrolę zaskarżonej decyzji przeprowadza Sąd pierwszej instancji. W związku z powyższym pozbawiony zasadności jest zarzut określony w pkt 2 skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 106 § 2 i § 3 p.p.s.a., do którego Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się mimo braku uzasadnienia w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze wszystkie okoliczności podniesione w rozważaniach Sąd kasacyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.