I GSK 857/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 996/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w R. na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 996/18 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd I instancji w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że istotę sporu w kontrolowanej sprawie stanowiła kwestia, czy skarżąca spółka, wspólnie ze wskazanymi przez organy ARiMR podmiotami, w sposób sztuczny wykreowała warunki wymagane do uzyskania płatności obszarowych jako korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W odniesieniu do dochodzonych przez skarżącą za rok 2016 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w krajowym porządku prawnym problematyka ta ujęta została w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na kwestii zastosowania przez organy ARiMR klauzuli dotyczącej przypadków obchodzenia prawa określonych w przepisach unijnych, a dokładnie w art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, dalej powoływane jako rozporządzenie nr 1306/2013). Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie podzielił i podtrzymał w całości stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyrokach dotyczących wniosków o przyznania płatności na rok 2015. Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy związane z mechanizmem stworzenia całego skoordynowanego przedsięwzięcia i charakterem prowadzonej przez T. K. oraz przez skarżącą spółkę działalności, były tożsame co w przypadku wniosków o przyznanie płatności na rok 2015, z tą jedynie różnicą, że w okresie od 9 grudnia 2015 r. do 29 maja 2017 r. dokonano zmian danych w ewidencji producentów polegających na zmianie w części spółek między innymi adresów ich siedzib (w 9 spółkach nastąpiły zmiany reprezentantów ze zmianą siedziby, w 3 spółkach zmieniona została siedziba) oraz że w roku 2016 zmalała ilość form posiadania w charakterze dzierżawy pomiędzy spółkami (część gruntów powróciła do pierwotnych spółek). W związku z tym, że zmiany te nastąpiły w trakcie prowadzenia postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 i 2016 oraz że działania te miały charakter pozorny i nietrwały Sąd uznał, że wskazane różnice nie miały znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Zdaniem Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, stworzenie sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 polegało na utworzeniu przez T. K. i M. H. 39 spółek powiązanych ze sobą oraz z gospodarstwem T. K. celem podzielenia posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa lub uniknięcia zwiększenia areału ziemi już posiadanego i w efekcie uzyskania płatności większych aniżeli te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności. Organy w rozpoznawanej sprawie, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków we wskazanej postaci, z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej, stanowiących o stworzeniu sztucznych warunków dla uzyskania korzyści. Jak wynika z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy powierzchni zgłoszonej do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, gdyby w 2016 r. został złożony jeden wniosek do łącznej powierzchni zadeklarowanych do tej płatności przez 31 gospodarstw rolnych gruntów, to uwzględniając degresywność płatności przyznana byłaby płatność w wysokości 2 081 969,62 zł. Natomiast kwota wnioskowanych płatności do powierzchni gruntów zadeklarowanych osobno przez 31 gospodarstw rolnych wyniosłaby 3 724 917,99 zł. Tym samym nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie do płatności gruntów przez 31 pozornie odrębnych od siebie gospodarstw rolnych pozwoliłoby ominąć wyrażoną w przepisach zasadę degresywności płatności, w efekcie umożliwiłoby otrzymanie środków finansowych w wysokości większej niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek, przy czym różnica wynosi ponad 1 600 000 zł. W ocenie Sądu analiza tych wszystkich zależności doprowadziła organy do prawidłowego wniosku, że T. K. i M. H. wykorzystując utworzone spółki (w tym skarżącą spółkę) prowadzili przy pomocy najbliższych współpracowników sprawnie działający jeden organizm gospodarczy, stanowiący de facto jedno gospodarstwo rolne. Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ wydający decyzję: a. norm prawa materialnego - art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. - jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanych przez rolnika płatności wsparcia z tytułu dopłat bezpośrednich na rok 2016 z powodu nieuwzględnienia przez Sąd, że organ administracji dokonał ustalenia działania strony - skarżącej kasacyjnie w tzw. sztucznych warunkach w sytuacji, gdy rolnik ten uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez długie lata przed wydaniem decyzji odmownych - decyzje pozytywne w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego dotyczącego istnienia wielu podmiotów składających wnioski o płatności, powiązanych osobowo i kapitałowo, b. norm postępowania tj. art. 77 i 81 k.p.a. poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ przyjął m.in. jako dowody wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi – T. K. i M. H., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie od roku 2010 oraz wskazanym podmiotom powiązanym, począwszy od roku 2004, a skończywszy na roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że strona w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego, jaki obowiązywał przed rokiem 2016 uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń. Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji, że bez zastrzeżeń przyznał rację organowi, iż rozpoznał materiał dowodowy wszechstronnie i w całości, a tymczasem organ przyjął jako dowody tylko te decyzje, które były odmowne dla strony oraz podmiotów powiązanych ze skarżącą kasacyjnie, tj. od roku 2015, kiedy to organ rozpatrujący sprawy wniosków podmiotów powiązanych ze stroną uznał, że należy stosować wobec spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wobec osób fizycznych tworzących spółki rolne sankcje z tytułu sztucznych warunków. Zarzut dotyczy przyjęcia bez żadnych uwag przez Sąd uzasadnień decyzji, w których organy obu instancji orzekły, że strona (a także podmioty powiązane) jest wyłącznie odpowiedzialna za skutki ubiegania się o płatności wspólnie z kilkudziesięcioma innymi spółkami przez wiele lat, co zostało ocenione przez organy nadzoru dopiero po wielu latach w postaci zastosowania sankcji. Na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Za podstawę wyroku z 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 996/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu. Wnioskiem spółka zwróciła się do Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenianie, płatności dodatkowej na rok 2016 r. Po przeprowadzeniu postępowania odmówiono przyznania płatności ze względu na niespełnienie warunków o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach odstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a., tj. przepisu normującego postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Przepis ten określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Natomiast przepis ustrojowy, jakim jest art. 2 Konstytucji RP (Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej) wyraża zasadę demokratycznego państwa prawnego. Państwo prawne jest państwem stojącym na straży ustanowionego porządku prawnego, który obejmuje fundamentalne zasady: zakaz działania prawa wstecz, ochrona prawa nabytych, vacatio legis, zasada legalizmu szeroko pojmowane prawo do sądu. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 2 Konstytucji RP kasator wskazał również jako naruszony art. 7 k.p.a. Natomiast w pkt 1) lit. b) petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 77 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu tym organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia przepisów, które w sprawie nie miały zastosowania (art. 7 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a.). Nie miał również zastosowania w sprawie art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), ponieważ inaczej stanowi art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy). Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie naruszył przepisów postępowania. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował wobec rolnika Artykuł 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 tj. klauzulę dotycząca przypadków obchodzenia prawa. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko. W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32). W konstrukcji rozporządzenia unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie rozporządzenia warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.