II OSK 1425/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 383/09 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na uchwałę Rady Gminy Siedlce z dnia 30 października 2008 r. nr XXIV/164/2008 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 383/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedziba w Ż. na uchwałę Rady Gminy Siedlce z dnia 30 października 2008 r. nr XXIV/164/2008 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. W dniu 30 października 2008 r. Rada Gminy Siedlce podjęła uchwałę nr XXIV/164/2008 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Siedlce. W dniu 9 lutego 2009 r., po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, spółka Z. wniosła skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W skardze podniesiono, że uchwalone studium wprowadza zmianę do istniejącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na całkowitym usunięciu drogi gminnej, zgodnie z przebiegiem ujętym w aktualnie obowiązującym planie, oznaczonej na mapie symbolem KD. Usunięcie tej drogi, zdaniem skarżącego, spowoduje ograniczenie możliwości inwestowania na terenach oznaczonych w aktualnie obowiązującym planie symbolem PSI i PUR, które to tereny przylegają do przedmiotowej drogi. Skarżący stwierdził, że tereny przeznaczone pod działalność przemysłową nie będą miały zagwarantowanej stosownej komunikacji, gdyż istniejąca droga nie spełnia stosownych wymagań technicznych, a konieczne jest zapewnienie przejazdu dużych pojazdów (tiry). Pominięcie tej drogi prowadzi do zmian postanowień planu, w którym taką drogę przewidywano. Spółka podniosła również, że zadania w zakresie projektowania i budowy dróg spoczywają na gminie, w związku z czym niezrozumiała jest argumentacja, że spółka może samodzielnie wybudować drogę. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Siedlce wniosła o jej oddalenie. Organ stwierdził, że zaskarżony akt został uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zawarte w nim ustalenia nie wykluczają możliwości realizacji drogi dojazdowej, jak również nie uchylają postanowień aktualnie obowiązującego planu. Organ stwierdził, że w studium oznaczono jedynie drogi główne i istniejące, nie wskazano natomiast dróg gminnych, dzięki czemu możliwe będzie kształtowanie rozwiązań w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w bardziej elastyczny sposób. Organ wskazał, że podjęcie działań inwestycyjnych w odniesieniu do planowanej drogi, której realizacji domaga się spółka, jest utrudnione ze względu na zmienne stanowisko właścicieli gruntów co do zgody na wykup gruntów. Wyrokiem z dnia 26 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji potwierdził, że zaskarżona uchwala nie narusza interesu prawnego skarżącego. Sąd podniósł, że przyjęte rozwiązania nie wykraczają poza zakres władztwa planistycznego gminy. Treść zaskarżonego studium nie uniemożliwia realizacji drogi zgodnie z koncepcją zawartą w aktualnie obowiązującym planie miejscowym. Ponadto studium dopuszcza na przedmiotowym terenie wydzielanie i budowę dróg dojazdowych i wewnętrznych oraz lokalizowanie urządzeń infrastruktury komunikacyjnej. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącego, gdyż wobec braku obowiązku oznaczenia wszystkich dróg w treści studium możliwość likwidacji drogi gminnej umieszczonej w obowiązującym planie miejscowym, narusza jedynie jego interes faktyczny. Brak jest bowiem przepisów prawa materialnego, które zostałyby naruszone, a samo domniemane zagrożenie w przyszłości brakiem właściwych rozwiązań w zakresie komunikacji terenu nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego spółki. Nieoznaczenie w treści studium planowanych dróg publicznych o kategorii gminnych nie ma wpływu na kwestie obowiązku ich realizacji w przyszłości przez jednostkę samorządu terytorialnego. Stąd bez znaczenia są podnoszone w skardze kwestie oczekiwań gminy, iż droga będzie zrealizowana na koszt spółki. Kwestia ta nie była przesądzona zaskarżoną uchwałą. Od powyższego wyroku spółka Z. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna ich wykładnię, tj.: art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) polegającą na pominięciu obowiązku zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w szczególności budowę gminnych dróg, oraz organizacji ruchu drogowego; art. 1, art. 9 i art. 10 pkt 2, pkt 5 , pkt 6, pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej czym narusza zasady harmonijnego rozwoju Gminy Siedlce, a tym samym odsuwa możliwość inwestowania na terenach Gminy Siedlce oznaczonych symbolem PSI i PUR przylegających bezpośrednio do zaprojektowanej i oznaczonej symbolem KD drogi dojazdowej w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Siedlce w miejscowości Ż., a w konsekwencji narusza interes Z. Sp. z o.o. i mieszkańców wspólnoty miejscowości Ż.; art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię i uznanie, że studium nie narusza interesu prawnego skarżącej spółki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że brak przedmiotowej drogi spowoduje ograniczenia w inwestowaniu na terenach przylegających do zaplanowanej w miejscowym planie drogi. Sytuacja ta ogranicza możliwości rozwoju Gminy Siedlce, w szczególności miejscowości Ż., możliwości inwestowania oraz narusza ład przestrzenny określony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Ż. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, spółka miała możliwości zaskarżenia przedmiotowego studium, legitymacja ta wynika wprost z faktu bycia użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej położonej na obszarze działania Rady Miejskiej w Siedlcach oraz prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Gminy Siedlce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko przesłanki wskazujące na nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie określone w art. 183 § 2 cyt. ustawy przesłanki nie zaistniały, należy przejść do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te sprowadzają się do naruszenia przepisów prawa materialnego i zarzutem najdalej idącym jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię "i uznanie, że studium nie narusza interesu prawnego skarżącej spółki". Powodem nieuwzględnienia przez Sąd I instancji skargi złożonej przez sp. z o.o. Z. na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania było bowiem stwierdzenie przez Sąd, iż nie został w niniejszej sprawie naruszony interes skarżącej Spółki. U podstaw tego stwierdzenia legło uznanie Sądu, iż z treści art. 10 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie da się wywieźć obowiązku oznaczenia w studium lokalizacji wszelkich planowanych dróg. Stanowisko to uznać należy za zasadne. Przedmiotowe studium, aczkolwiek z uwagi na położenie nieruchomości Spółki na terenie objętym studium, dotyczy interesu prawnego skarżącej, to jednak interesu tego nie naruszyło. Brak jest bowiem podstaw prawnych do nakazania Radzie Gminy Siedlce oznaczenia w studium przebiegu drogi, której realizacji domaga się skarżąca spółka. Na terenie, na którym usytuowana jest działka skarżącej spółki oznaczoną symbolem A.G. studium dopuszcza wydzielenie i budowę dróg dojazdowych wewnętrznych i lokalizowanie terenów urządzeń infrastruktury komunikacyjnej, wobec czego nie sposób zarzucić mu naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Oceniając czy interes prawny skarżącej spółki został naruszony należy zauważyć różnicę zachodzącą między studium a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie oczywiście miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Rada Gminy jest bowiem bezwzględnie związana przy jego uchwalaniu ustaleniami studium. W przedmiotowym studium nie uregulowano przebiegu drogi, której realizacją strona jest zainteresowana. Ta kwestia pozostaje jednak w sferze uznania gminy i nie sposób - wobec braku stosownych przepisów prawa - nakazać gminie aby tego rodzaju ustalenie zawarła w studium. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. orzekł jak w sentencji.