II OSK 1692/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 537/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] postanawia oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z 12 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 537/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2019 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2019 r., stanowiące informację organu, że po przeprowadzonej kontroli nieruchomości przy [...], organ odstępuje od wydania zaleceń pokontrolnych oraz decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm.]). Zaskarżone pismo w żaden sposób nie kształtuje osobistej sytuacji prawnej strony skarżącej, jak również nie zawiera władczego rozstrzygnięcia o jej indywidualnych uprawnieniach lub obowiązkach. Stanowi ono w istocie pisemną informację, w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej dotyczący podjęcia działań przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w odniesieniu do samowoli budowlanej dokonanej w budynku przy [...], czyli w sąsiedztwie nieruchomości nalężącej do strony skarżącej. Sąd wskazał, że art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, nie ustanawia po stronie konserwatora obowiązku wydania zaleceń pokontrolnych, ani też decyzji administracyjnej. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, jeżeli ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 (ust.1). Wojewódzki konserwator zabytków może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 (ust. 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skoro postępowanie kontrolne na podstawie art. 40 ustawy o ochronie zabytków toczy się poza przepisami k.p.a., to znaczy, że nie ma w tym postępowaniu miejsca na ustalanie stron postępowania w trybie art. 28 k.p.a. Postępowanie to zasadniczo toczy się pomiędzy organem (konserwatorem zabytków) a podmiotem kontrolowanym (np. właścicielem zabytku). To z kolei oznacza, że akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków kontrolowanej przez konserwatora osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej. W zaskarżonym piśmie organ nie rozstrzygał o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej, lecz poinformował, że wobec toczącego się równolegle postępowania przed organami nadzoru budowlanego, nie będzie korzystał z uprawnień nadanych mu art. 38 i następnymi ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z zakresu nadzoru konserwatorskiego. Wobec tego, zdaniem Sądu, brak jest podstaw, by przypisać zaskarżonej pisemnej informacji władczy charakter oraz przypisać jej cechy aktu administracyjnego, gdyż pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zaskarżone pismo nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. podlegającego się kontroli sądowej. W skardze kasacyjnej E. Sp. z o. o. w K. od powyższego postanowienia zarzucono naruszenie: a) przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi na skutek uznania, że czynność organu - odstąpienie od wydania zaleceń pokontrolnych - nie zawiera władczego rozstrzygnięcia i stanowi pismo o charakterze wyłącznie informacyjnym jako odpowiedź na pismo skarżącego, podczas gdy czynność organu formalnie kończy kontrolę prowadzoną przez organ na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami: 2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi na czynność odstąpienia przez organ od wydania zaleceń pokontrolnych na skutek uznania, że czynność ta nie dotyczy uprawnień lub obowiązków, podczas gdy wpływa ona na uprawnienia skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, w tym w szczególności na (brak) możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]; 3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a. przez odrzucenie skargi na czynność - odstąpienie przez organ od wydania zaleceń pokontrolnych - pomimo braku weryfikacji prawidłowości tej czynności przez organ drugiej instancji, podczas gdy przepisy Konstytucji RP oraz k.p.a. przyznają prawo do weryfikacji rozstrzygnięć organów administracji w dwuinstancyjnym postępowaniu; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia z wykorzystaniem w około połowie uzasadnienia prawnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt: II SA/Gd 617/19, podczas gdy postanowienie to jest nieprawomocne a ponadto orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dotyczy innego przedmiotu, tj. "zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych". b) prawa materialnego, tj.: art. 40 ust. 1-2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyznaniu organowi dowolności w wydawaniu rozstrzygnięcia w związku kontrolą prowadzoną na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podczas gdy uznanie administracyjne na podstawie art. 40 ust. 1-2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest zależne od ustaleń dokonanych w trakcie kontroli, a rozstrzygnięcie nie może charakteryzować się dowolnością. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła: 1) na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi: a) porównanie uzasadnienia prawnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 617/19 z postanowieniem WSA w Krakowie wydanym w tej sprawie; b) decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2018 r. w sprawie odmówienia zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę; 2) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji; 3) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rzeczą wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie jest określenie, czy pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2019 r., stanowiące informację organu, że po przeprowadzonej kontroli nieruchomości przy [...], organ odstępuje od wydania zaleceń pokontrolnych oraz decyzji na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że jedyną kategorią, którą można rozważyć z punktu widzenia dopuszczalności zaskarżenia, są określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria ta, chociaż trudna do zdefiniowania, to charakteryzuje się określonymi cechami. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (uchwała NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13, dostępna w CBOIS). W świetle powyższego należy ocenić, czy pismo informujące, że organ odstępuje od wydania zaleceń pokontrolnych oraz decyzji na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, spełnia cechy pozwalające na uznanie, że stanowi ono akt lub czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżone pismo stanowi odpowiedź organu na wniosek strony skarżącej dotyczący podjęcia działań przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w odniesieniu do samowoli budowlanej dokonanej w budynku przy [...]. Organ poinformował stronę, że po przeprowadzonej kontroli nieruchomości przy [...], odstępuje od wydania zaleceń pokontrolnych oraz decyzji. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli z protokołu kontroli wynika, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanemu zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie. Jeżeli jednak charakter stwierdzonych nieprawidłowości uzasadnia wydanie decyzji, organ może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (art. 40 ust. 2 tej ustawy). Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że wybór trybu postępowania zależy od organu administracji, który działa w ramach swobody przyznanej w powyższych przepisach. Postępowanie kontrolne może więc prowadzić do wydania zaleceń pokontrolnych i uruchomienia dalszej procedury postępowania określonej w art. 40 ust. 2a - 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Może też stanowić element postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. Artykuł 40 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie ustanawia po stronie konserwatora obowiązku wydania zaleceń pokontrolnych ani też decyzji administracyjnej. W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 40 ust. 1-2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a. Z treści spornego pisma wynika, że po przeprowadzonej kontroli nieruchomości przy [...], organ odstępuje od wydania zaleceń pokontrolnych oraz decyzji na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pismo to w żaden sposób nie kształtuje osobistej sytuacji prawnej strony skarżącej, jak również nie zawiera władczego rozstrzygnięcia o jej indywidualnych uprawnieniach lub obowiązkach. Mając na uwadze powyższe, nie można uznać, że zaskarżone pismo spełnia cechy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pismo o charakterze wyłącznie informacyjnym nie stanowi źródła uprawnień i nie nakłada obowiązków, a zatem nie może zostać uznane za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na takie pismo nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Na gruncie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nałożenie na kontrolowanego obowiązków i nakazów jest możliwe jedynie w drodze wydania zaleceń pokontrolnych albo jednej z decyzji administracyjnych wymienionych w art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków. Dopiero na te akty służy skarga do sądu administracyjnego. W świetle powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.