II SA/Kr 756/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Jacek Bursa SWSA Tadeusz Kiełkowski [...] po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi D. S., M. G., M. G. i B. G. na postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2020 r, [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. odrzuca skargę w zakresie dotyczącym M. G. II. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie organu l instancji. UZASADNIENIE Postanowieniem z 14 sierpnia 2019 r. znak: [...] Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku D. S., M. G. M. G. - działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. G. i B. G. w sprawie wypłaty odszkodowania za grunty wywłaszczone pod budowę Osiedla [...] T.. Zażalenie na to postanowienie złożyła D. S.. Wojewoda postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2020 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie wydane w tej sprawie służy zażalenie. Dalej organ odwoławczy wskazał, że pismem z 19 marca 2019 r. D. S., M. G., M. G., M. G. i B. G. (spadkobiercy R. G.) wnieśli o wypłatę odszkodowania za grunty wywłaszczone pod budowę Osiedla [...] w T.. Do złożonego wniosku załączyli postanowienia sądowe o stwierdzeniu nabycia spadku po R. G. i C. R. G. oraz dokumenty z akt sprawy Sądu Rejonowego w C. Wydział I Cywilny sygn. akt IC [...] dotyczącej wniosku D. S. i M. G. o wypłatę odszkodowania za grunty przejęte pod budowę osiedla [...] w T.. Z dokumentacji sprawy wynika, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w T. - S. z dnia 27 maja 1976 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, w oparciu o szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia 25 sierpnia 1970 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z 25 sierpnia 1970 r. przeznaczono pod budownictwo jednorodzinne teren położony w mieście T. - S. po lewej stronie ul. [...] i podzielony na działki budowlane zgodnie z projektem podziału i rejestrem pomiarowym, sporządzonym przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne w K., Pracownia Terenowa w C. z dnia 15 marca 1975 r. Decyzją z 4 marca 1978 r. Naczelnik Miasta i Gminy w C. znak: [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejętą na podstawie ww. decyzji na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 6217 m 2, położoną w T., stanowiącą współwłasność R. G., M. B., S. K., B. K., E. K. i S. J. (spadkobierców P. i A. G.). Wnioskodawcy są spadkobiercami R. G.. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. znak: [...] z 4 marca 1978 r. o ustaleniu odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 6217 m 2, położoną w T., stanowiącą współwłasność m.in. spadkodawcy wnioskodawców pozostaje w obrocie prawnym. Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie z uwagi na to, że powyższe żądanie jest następstwem postępowania odszkodowawczego prowadzonego przez organy administracji publicznej w wyniku wywłaszczenia decyzją Nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w T. - S. z 27 maja 1976 r. (...) Zgodnie natomiast z art. 233 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami "sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów". Sprawa ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną pgr l. kat. [...] gm. kat. T. została ostatecznie zakończona ww. decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia 4 marca 1978 r.(...) tym samym art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomości nie ma tutaj zastosowania." Potwierdzając stwierdzony przez organ I instancji brak możliwości ponownego procedowania w sprawie zakończonej ostateczną administracyjną Wojewoda dodał, że roszczenie wnioskodawców, sformułowane jako żądanie "wypłaty" odszkodowania, również nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej. W związku z powyższym również zaistnienie tej przeszkody przedmiotowej potwierdza prawidłowość zaskarżonego postanowienia Starosty [...] z 14 sierpnia 2019 r. Niezależnie od powyższego, mając na uwadze, że organ odwoławczy jest związany zakresem rozstrzygnięcia organu I instancji oraz że roszczenie odszkodowawcze jest - co do zasady - roszczeniem "podzielnym", a z dokumentów załączonych do złożonego wniosku z 19.03.2019 r. o wszczęcie postępowania, jak również do pisma D. S. z 4 marca 2020 r. (w tym w szczególności z opinii biegłego sądowego geodety uprawnionego mgr. inż. J. R. P. z 15 lutego 2012 r. sporządzonej dla Sądu Rejonowego w C. do sprawy sygn. akt I C [...] z wniosku D. S. i M. G. o wypłatę odszkodowania za grunty przejęte pod budowę osiedla [...] w T.) wynika, że pod budowę osiedla [...] wywłaszczono również niektóre działki powstałe z działki nr [...] o pow. 2038 m2 oraz z działki nr [...], położonej w T., organ I instancji powinien doprecyzować z wnioskodawcami, czy w przedmiocie żądania mieszczą się również te nieruchomości, a jeżeli tak, to czy żądanie to dotyczy waloryzacji odszkodowania w trybie art. 132 ust. 3 u.g.n., czy też ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. i wydać w tym zakresie stosowne rozstrzygniecie po zgromadzeniu materiału dowodowego. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. S., M. G., M. G., M. G. i B. G.. Skarżący podnieśli, ze przedmiotem złożonej przez nich prośby do Starosty Powiatu C. o wypłatę odszkodowania za grunty R. G. wywłaszczone pod budowę Osiedla [...] w T. są działki: < [...] - 06.52 ara < [...] - 01.54 ara < [...] - 00.43 ara Wskazali, że działka A. G. [...] została podzielona zgodnie z testamentem [...] z 1962 r. na działki: [...], [...] i [...]. Działkę [...] podzielono na cztery działki : [...] - 06.52 ara, [...] - 01.54 ara oraz [...] - 00.43 ara. Z tych trzech działek wywłaszczono pod budowę Osiedla [...] w T. ich właściciela tylko R. G., a nie wszystkich spadkobierców A. G. (wywłaszczenia odbywały się trzykrotnie). W zaskarżonym postanowieniu na stronie nr 5 Wojewoda wskazuje, że pod Osiedle [...] wywłaszczono również niektóre działki powstałe z działki [...] oraz [...] i wskazuje na organ I instancji, że powinien doprecyzować z wnioskodawcami, czy w przedmiocie żądania mieszczą się również te nieruchomości oraz czy żądanie dotyczy waloryzacji odszkodowania w trybie art. 132 ust 3 u.g.n., czy też ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust 5 u.g.n. i wydać w tym zakresie stosowne rozstrzygniecie po zgromadzeniu materiału dowodowego. Wniosek o wypłatę odszkodowania oraz dokumenty, które skarżący przedstawiali dotyczyły wywłaszczonej własności R. G. z podziału działki [...]. Natomiast z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że organ I instancji rozpatrywał sprawę wniosku o wypłatę odszkodowania tylko w stosunku do działki [...] i nie brał pod uwagę żadnych innych działek, z których również wywłaszczono R. G.. Starosta [...] nie wezwał skarżących do zapoznania się z przygotowanym rozstrzygnięciem sprawy przed wydaniem postanowienia z dnia 14.08.2019 r. i nie mieli oni możliwości precyzyjnego wyjaśnienia kwestii zakresu żądania. Wojewoda również nie wezwał o sprecyzowanie żądania. Dalej skarżący wskazali na art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. zarzucając, że organy obydwu instancji nie wypełniły obowiązków wynikających z tych przepisów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do art. 46 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – każde pismo strony powinno zawierać jej podpis albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie była przez skarżącego M. G. podpisana a M. G. pomimo skutecznego wezwania nie wykazała, że jest jego pełnomocnikiem w postępowaniu sądowym. Zarządzeniem z dnia 31 lipca 2020 r. (k - 33) skarżący został wezwany do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez własnoręczne jej podpisanie – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Termin uzupełnienia braku upłynął bezskutecznie. Wezwanie kierowane do skarżącego powróciło z adnotacją poczty "zwrot nie podjęto w terminie ", po prawidłowym awizowaniu. Wobec nieuzupełnienia braków formalnych skargi podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wniesiona skarga przez pozostałych skarżących jest zasadna i musi prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji. Zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r poz. 2096 ze zm.), który legł u podstaw wydania zaskarżonych postanowień organów obu instancji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracyjny publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Analizowany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek K.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek nie została w art. 61a § 1 k.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem, bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) bądź wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego. Zaznaczyć również należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania. Ten przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy orzekające w sprawie nieprawidłowo uznały, że ziściła się przesłanka przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania. W kontrolowanym postępowaniu nie rozważono należycie zakresu postępowania, jakie zobowiązany jest podjąć Starosta [...] w ramach swoich ustawowych obowiązków w odniesieniu do pierwotnego żądania skierowanego do organu przez skarżących a zawartego we wniosku z dnia 19 marca 2029 r (k – 37 akt adm. I inst.). Uszło uwadze organu I instancji, że wniosek o zwrot nieruchomości sformułowany został szeroko, a organ nie zobowiązywał wnioskodawców do jego sprecyzowania i ewentualnego zawężenia. We wniosku z dnia 19 marca 2019 r jednoznacznie mowa o wypłacie odszkodowania za wszelkie nieruchomości będące własnością poprzednika prawnego skarżących – R. G., za które nie zostały do tej pory wypłacone należności, a które zostały wywłaszczone pod budowę osiedla "[...]" w T.. Organ I instancji nie wyjaśnił jakie działki R. G. zostały wywłaszczone pod budowę osiedla "[...]" w T. i czy zostały za nie do tej pory wypłacone należności. Organ I instancji rozważał i powoływał się wyłącznie na zakończone postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,6217 ha położoną w T.. Organ nie zajmował się innymi wywłaszczonymi pod budowę osiedla [...] działkami należącymi do poprzednika prawnego skarżących. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji prawidłowo zauważył, że z dokumentów załączonych do złożonego wniosku z 19.03.2019 r. o wszczęcie postępowania, jak również do pisma D. S. z 4 marca 2020 r. (w tym w szczególności z opinii biegłego sądowego geodety uprawnionego mgr. inż. J. R. P. z 15 lutego 2012 r. sporządzonej dla Sądu Rejonowego w C. do sprawy sygn. akt I C [...] z wniosku D. S. i M. G. o wypłatę odszkodowania za grunty przejęte pod budowę osiedla [...] w T.) wynika, że pod budowę osiedla [...] wywłaszczono również niektóre działki powstałe z działki nr [...] o pow. 2038 m2 oraz z działki nr [...], położonej w T., organ I instancji powinien doprecyzować z wnioskodawcami, czy w przedmiocie żądania mieszczą się również te nieruchomości, a jeżeli tak, to czy żądanie to dotyczy waloryzacji odszkodowania w trybie art. 132 ust. 3 u.g.n., czy też ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. i wydać w tym zakresie stosowne rozstrzygniecie po zgromadzeniu materiału dowodowego. Tego organ I instancji w ramach swoich obowiązków nie zrobił a zamiast tego odmówił wszczęcia postępowania w zakresie całego wniosku skarżących. Brak procedowania w tym zakresie powinien prowadzić do uchylenia postanowienia organu I instancji przez organ odwoławczy. W tym względzie doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem stan faktyczny nie został w wystarczający sposób zebrany, wyjaśniony i rozpatrzony wbrew słusznemu interesowi strony wnoszącej o wszczęcie postępowania. We wniesionej skardze skarżący jednoznacznie wskazali, że ich wniosek dotyczył również "działek powstałych z działki [...]". Jak dalej wskazują skarżący – " z działki [...] podzielonej w 1962 r na podstawie testamentu [...], wywodzi się między innymi działka [...] R. G., którą podzielono na wywłaszczone pod Osiedle [...] w T. działki [...], [...] i [...] R. G., za które zażądaliśmy wypłaty odszkodowania". Te kwestie nie były przedmiotem rozważań organu. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2019 r. poz. 2325 ze zm.)