II SA/Ke 465/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Ruda Maleniecka z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr XXXIV/260/2022 w przedmiocie wyznaczenia miejsca na terenie gminy do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz wprowadzenia regulaminu określającego zasady prowadzenia tego handlu I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Ruda Maleniecka na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Dnia 12 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 3, art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz.U. z 2021 r. poz. 2290, zwanej dalej jako "u.u.p.h.") w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych prawnych (t.j. Dz. U, z 2019 r., poz. 1461), Rada Gminy Ruda Maleniecka podjęła uchwałę nr XXXIV/260/2022 w sprawie wyznaczenia miejsca na terenie Gminy Ruda Maleniecka do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz wprowadzenia regulaminu określającego zasady prowadzenia tego handlu. Regulamin ten stanowi załącznik do uchwały (dalej też jako "Regulamin"). W § 2 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu postanowiono, że uprawnieni do prowadzenia handlu są zobowiązani w szczególności do: 1) posiadania przy sobie dokumentów potwierdzających status rolnika w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub status ich domownika w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników; 2) posiadania przy sobie dokumentu potwierdzającego tożsamość. W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 u.u.p.h., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w związku z brakiem upoważnienia ustawowego do wprowadzenia obowiązku posiadania przy sobie dokumentów potwierdzających status rolnika w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2021 r. poz. 266, z późn. zm.) lub status ich domownika w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.u.p.h. oraz posiadania przy sobie dokumentu potwierdzającego tożsamość. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 2 pkt 1 i Regulaminu 2 (w skardze - § 2 pkt 2 ust. 1 i 2) oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że postanowień dotyczących konieczności posiadania ww. dokumentów nie można zaliczyć do zasad prowadzenia handlu, do uregulowania których uprawniona była rada. W ocenie organu nadzoru doszło zatem do przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 5 u.u.p.h. Rada nie posiada upoważnienia ustawowego do wprowadzenia obowiązku posiadania przy sobie dokumentów umożliwiających ustalenie statusu rolnika lub jego domowników. Żaden przepis u.u.p.h. nie daje podstaw radzie gminy do wprowadzania regulacji nakazującej posiadanie dokumentów zarówno tych umożliwiających określenie statusu rolnika lub jego domowników, jak i tych umożliwiających potwierdzenie tożsamości. Prawo do legitymowania osób, tj. uprawnienie do potwierdzania danych w celu ustalenia ich tożsamości, wynika z przepisów regulujących działalność właściwych organów. Prawo to posiadają np. policjanci czy strażnicy gminni (miejscy). Takie uprawnienie wynika z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, jak również z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych. Okazania odpowiedniego dokumentu w celu ustalenia uprawnień osoby mogą również żądać przedstawiciele instytucji (np. urzędnik bankowy, pracownik poczty, kontroler komunikacji miejskiej) przy ściśle określonych czynnościach służbowych. Wobec powyższego, brak jest podstaw prawnych, aby taki obowiązek wprowadzać na poziomie aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej (a z ostrożności procesowej pozostawiają rozpoznanie skargi do uznania Sądu) oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Uzasadniając swe stanowisko, podniósł w szczególności, że w treści uchwały nie zostało wskazane, aby pracownicy i urzędnicy gminni byli uprawnieni do kontrolowania faktycznego posiadania ww. dokumentów przez rolników sprzedających towary w miejscach do tego wyznaczonych. Zaskarżone postanowienia Regulaminu miały na celu jedynie przypomnienie rolnikom o obowiązku posiadania dokumentów potwierdzających bycie rolnikiem bądź osobą ubezpieczoną w KRUS jako domownik oraz dokumentu tożsamości, do czego są obowiązani na podstawie przepisów ustawy. Organ wyjaśnił, że uprawnieni do weryfikacji spełnienia tego obowiązku są chociażby Policja, Straż Gminna, Państwowa Inspekcja Sanitarna lub Państwowa Inspekcja Weterynaryjna, Urząd Skarbowy, gdy sprzedaż dotyczy produktów zwierzęcych, jak mleko, sery, jajka, mięso. Nadto organ wskazał, że celem kwestionowanego zapisu była weryfikacja, że w wyznaczonych punktach sprzedaż prowadzi rolnik, a nie np. handlarz, kupiec, który sprzedaje wyroby nie z własnego gospodarstwa rolnego. Na rozprawie 25 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i sprostował ją w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez organ nadzoru, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, że można wskazać pewne rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 5 u.p.p.h. Zgodnie z tym przepisem rada gminy uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1. W ocenie Sądu, rację ma Wojewoda twierdząc, że nałożenie na uprawnionych do prowadzenia handlu obowiązku posiadania przy sobie dokumentów potwierdzających status rolnika w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.s.r. lub status domownika w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.u.p.h., a także dokumentu posiadającego tożsamość, nie mieści się w pojęciu "zasad prowadzenia handlu", do których określenia lokalny prawodawca został upoważniony na podstawie ww. przepisu ustawy. Jak podniósł WSA w Olsztynie w wyroku z 19 lipca 2022 r., sygn. II SA/Ol 423/22, a które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, upoważnienie to nie obejmuje możliwości nałożenia dodatkowych obowiązków na osoby prowadzące handel w wyznaczonych miejscach. Zasady prowadzenia handlu mogą dotyczyć kwestii związanych z organizacją samego handlu w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.u.p.h., czyli procesu sprzedaży polegającego na wymianie produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym na środki pieniężne. Natomiast powołany przepis nie upoważnia Rady do nakładania na osoby prowadzące handel obowiązków niewynikających z przepisów u.u.p.h., a dotyczących posiadania przy sobie stosownych dokumentów. Jak słusznie zauważył skarżący, prawo do legitymowania osób przysługuje stosownym organom i instytucjom na podstawie odrębnych przepisów i brak jest podstaw prawnych, aby organ gminy wprowadzał taki obowiązek na poziomie aktu prawa miejscowego. Ubocznie wypada zauważyć, że wbrew twierdzeniu organu, z § 5 Regulaminu wynika uprawnienie dla upoważnionych pracowników Urzędy Gminy w Rudzie Malenieckiej do przeprowadzania kontroli spełniania obowiązków określonych w tym akcie, a więc także do kontrolowania posiadania przez rolników lub ich domowników dokumentu potwierdzającego ich status oraz dokumentu tożsamości. Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty te złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł.