IV SA/Po 1126/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 06 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala sprzeciw w całości UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2020 roku ([...]), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 t.j.) (dalej jako "k.p.a."), Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB") uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako "PINB") z dnia [...] marca 2020 roku ([...] o umorzeniu w całości, ze względu na bezprzedmiotowość, postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Spółki A nr [...] – obiektu zlokalizowanego na nieruchomości ozn. nr geod. [...] obr. B. K., gm. K., której inwestorem i właścicielem jest Spółka A i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2017 roku pozwolenia na budowę ([...]) inwestor wybudował stację bazową telefonii komórkowej nr [...] na nieruchomości o nr ewid.[...], obręb B. K., gm. K.. Decyzją PINB z dnia [...] października 2018 roku ([...]) inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że "przedmiotowa inwestycja z antenami o mocach równoważnych 1000W i 501,2W (...) nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". Podczas procedury oddania obiektu do użytkowania w dniu kontroli obowiązkowej zainstalowana była tylko jedna antena sektorowa na wysokości 53,8 m oraz jedna antena radioliniowa. W związku z informacją o potencjalnej samowoli budowlanej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] należącej do Spółki A po otrzymaniu wyjaśnień inwestora z dnia [...] maja 2019 roku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] czerwca 2019 roku wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej na nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] obręb B. K., gmina K.. W dniu [...] lipca 2019 roku doszło do oględzin obiektu budowlanego lub robót budowlanych, co potwierdzone zostało protokołem oględzin z dnia [...] lipca 2019 roku ([...]). W protokole kontroli wskazano, że wg projektu planowano montaż [...] anten sektorowych . W dniu oględzin na wiezy stacji bazowej było zamontowanych [...] anten sektorowych (wg oświadczenia inwestora oraz przedstawionego wykazy (k.60 akt adm.) oraz [...] anteny radioliniowe. Wskazano, że roboty montażowe zostały przeprowadzone w marcu 2019 r., a inwestor nie ubiegał się o pozwolenie na ich wykonanie. Na k.6- akt adm. przedstawiono dane techniczne zainstalowanych źródeł pól. W tabeli przedstawiono charakterystykę promieniowania [...] anten, o EIRP dla poszczególnych anten [W] - kolejno: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...]. W dniu [...] września 2019 roku przeprowadzono rozprawę administracyjną, z której sporządzono protokół. Wezwaniem z dnia [...] grudnia 2019 roku PINB inwestor został zobowiązany do złożenia dalszych wyjaśnień w sprawie oraz przedstawienia dalszej dokumentacji, co spełnił w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 roku. Decyzją z dnia [...] marca 2020 roku PINB umorzył przedmiotowe postępowanie w całości. W uzasadnieniu PINB wskazał, że na konstrukcji wieży stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zamontowane zostały dodatkowe anteny sektorowe oraz radioliniowe. Na wieży istniało [...] anten sektorowych i [...] anteny radioliniowe. Każda z zainstalowanych anten jest o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Inwestor dokonał tej modyfikacji w kwietniu 2019 roku. Organ dokonał szczegółowej analizy obowiązków budowlanych w kierunku wymogów uzyskania pozwolenia na budowę do wprowadzenia powyższych zmian i doszedł do przekonania, że nie istniał obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na budowę dla zamontowania dodatkowych anten sektorowych oraz radioliniowych. Nadto, organ stwierdził, że nie doszło do rozbudowy lub nadbudowy obiektu w rozumieniu przepisów budowlanych. Inwestycja nie naruszyła także przepisów ochrony środowiska, gdyż inwestor dokonał stosownych zgłoszeń dotyczących instalacji wytwarzającej pole magnetyczne. Inwestycja nie sprowadzała także ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Nie była ona także przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko oraz na obszar [...]. Nie było wymagane także dokonanie zgłoszenia. Odwołanie od powyżej decyzji PINB złożyło Stowarzyszenie B z siedzibą w R., wskazując na naruszenie przepisów formalnoprawnych oraz materialnoprawnych, tj. art. 48 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 1 lit b, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 9, art. 33 ust. 1, oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 t.j.) (dalej jako "p.b.") oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 t.j.) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 t.j.). Dodatkowo, na poparcie swoich racji, odwołujący się przedstawił orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zdaniem odwołującego inwestycja nie spełnia wymogów art. 33 ust. 1 p.b. w zw. z art. 35 ust. 1 p.b. W decyzji kasatoryjnej z dnia [...] maja 2020 roku WWINB zaprezentował odmienną od PINB interpretację art. 29 ust. 2 pkt p.b. oraz wskazał, że pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2017 r. przewidywało montaż [...] anten sektorowych [...], a inwestor montując [...] dodatkowych anten sektorowych jawnie i bezsprzecznie naruszył parametry wskazane w udzielonym decyzją Starosty K. z dnia [...] października 2017 roku pozwoleniu na budowę, w związku z czym nie istniała bezprzedmiotowość postępowania, przez co decyzja PINB o umorzeniu postępowania jest wadliwa. Sprzeciw z dnia [...] czerwca 2020 roku od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 roku ([...]) wniosła Spółka A z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika fachowego, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. bezpodstawne uchylenie decyzji PINB z dnia [...] marca 2020 roku, mimo że przedmiotowa decyzja odpowiada prawu. W uzasadnieniu swojego sprzeciwu, Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Skarżącej, WWINB dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ z uzasadnienia jego decyzji nie wynika, aby organ I instancji dopuścił się tego typu naruszenia przepisów postępowania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a to z tego względu, że wytknięte przez WWINB "uchybienia" w rzeczywistości nie zaistniały, a przywołane przez niego "wady" postępowania stanowią jedynie konsekwencję błędnego zastosowania obowiązujących przepisów przez WWINB. Zdaniem Skarżącej inwestycja obejmująca zainstalowanie dodatkowych systemów antenowych, których wysokość nie przekraczała 3 metrów, nie wymagała ani uzyskania pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia. Toteż organ I instancji poprawnie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Natomiast, stanowisko WWINB z decyzji kasatoryjnej, że wskazana wyżej inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jest niepoprawne i oparte na wyrwanych z kontekstu fragmentów orzeczeń sądów administracyjnych. W szczególności podniesiono, że WWINB przeprowadził błędną interpretację art. 3 pkt 9 p.b. oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b., na co przywołano orzeczenie NSA z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, na podstawie art. 200 p.p.s.a. W odpowiedzi na sprzeciw z dnia [...] czerwca 2020 roku WWINB wniósł o oddalenie sprzeciwu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według stawek minimalnych w razie uwzględnienia sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Na wstępie Sąd jest zobowiązany zasygnalizować, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). W kwestii formalnej, uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a.") sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano. Wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia - jedynie - istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."). Charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych powiązany został z wyprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych. Dlatego w postępowaniu inicjowanym sprzeciwem ograniczono krąg uczestników i możliwość skarżenia wyroków sądów I instancji. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu. Przedstawiając motywy wydanego rozstrzygnięcia należy zaakcentować, że konsekwentne pozostaje stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] października 2020 r. sygn. II OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] października 2020 r. sygn. II OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] stycznia 2019 r. II OSK [...]). O treści zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji zdecydowała przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia przepisów prawa materialnego, a ta w rozpoznawanej sprawie nie podlega kontroli. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że – wbrew twierdzeniom skargi – organ II instancji nie mógł wydać decyzji merytorycznej w kontekście przyjętego poglądu. Skoro bowiem, zdaniem organu odwoławczego, wykonana w 2019 r. modernizacja stacji bazowej stanowiła jej rozbudowę i jako taka wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, to jej legalizacja winna nastąpić w odpowiednio przeprowadzonym postępowaniu naprawczym. Pamiętać przy tym należy, że decyzja organu I instancji została oparta na założeniu, że inwestycja nie stanowiła rozbudowy. Roboty budowlane będące przedmiotem oceny w kontrolowanym postępowaniu zostały wykonane po decyzji zezwalającej na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej i polegały na instalacji dodatkowych anten. Organ I instancji zakwalifikował je jako mieszczące się w zakresie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane ("Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych") w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. "b" tej ustawy ("Zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych"). Organ odwoławczy z powołaniem na orzecznictwo wskazał, że zamontowanie na istniejącym obiekcie w postaci stacji bazowej dodatkowych anten bez zdemontowania jakichkolwiek anten wcześniej legalnie zainstalowanych stanowi rozbudowę istniejącej już wcześniej i funkcjonującej legalnie stacji bazowej telefonii komórkowej, i skutkować musi zmianą sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, co wpłynie na zmianę emitowanego przez stacje bazową pola elektroenergetycznego. Odnosząc powyższe do konkretnych uwarunkowań badanej sprawy WWINB wskazał, że jakkolwiek ilość zamontowanych anten radioliniowych ([...] anteny) wpisuje się w liczbę anten radioliniowych dopuszczonych w wydanym przez Starostę K. pozwoleniu na budowę, o tyle ilość zamontowanych anten sektorowych, (tj. [...] anten) znacząco przekracza liczbę przewidzianą w tym pozwoleniu na budowę (przewidującym budowę [...] anten sektorowych). WWINB wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy bezsprzecznie wynika, że anteny selektorowe [...] są urządzeniami emitującymi do środowiska fale elektromagnetyczne. Wskazano, że zmiana sumarycznej mocy zamontowanych anten, wpływając na zmianę emitowanego przez stację bazowa pola elektromagnetycznego stanowi rozbudowę legalnie istniejącej stacji bazowej i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że stan faktyczny sprawy sądowoadministracyjnej - wywołanej sprzeciwem - Spółki A w sprawie niniejszej jest tożsamy ze stanem sprawy sądowoadministracyjnej - wywołanej sprzeciwem - Spółki A od decyzji nr [...] M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, która została zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr [...]. Sąd zwraca na ten fakt uwagę, ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. II SA/Kr [...] został poddany kontroli instancyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] lipca 2020 r. sygn. II OSK [...] oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku wskazując, że "błędne jest założenie, że art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy fakt ten stanowi jego rozbudowę lub przebudowę, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zainstalowano nową konstrukcję". Jednocześnie NSA wskazał, że ponieważ weryfikacja decyzji organu I instancji dokonana z uwzględnieniem szeroko omówionego orzecznictwa sądów administracyjnych, doprowadziła do wniosku, że przedwcześnie wydano formalne rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, a zakres przeprowadzonej modernizacji stacji bazowej wymaga ponownego ustalenia, to niedopuszczalne było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w postępowaniu odwoławczym. Skutkowałoby to bowiem naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). W okolicznościach badanej sprawy organ I instancji dokonał wykładni przepisów Prawa budowlanego, w sposób zakwestionowany przez organ II instancji orz przez NSA w powołanym wyroku z dnia [...] lipca 2020 r. sygn. II OSK [...], przyjmując założenie, że art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanymi i to doprowadziło ten organ do wniosków o zasadności umorzenia postępowania administracyjnego. Wnioski te zasadnie uznano za przedwczesne. Organ I instancji jakkolwiek przeprowadził postępowanie wyjaśniające, to jednak swoje stanowisko oparł na odmiennej niż przyjęta przez organ II instancji kwalifikacji robót z uwagi na fakt, że zamontowane anteny nie są przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ani nie są także przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...]. powołano również ustalenia co do braku występowania przekroczeń wartości dopuszczalnej natężenia pole elektrycznego w miejscach dostępnych dla ludności. Stwierdzono też, że skoro żadna z pojedynczych anten nie emituje pola elektromagnetycznego, które przekroczyłoby progi wskazane w przepisach prawa, to zgodnie z art. 29 ust. 3 P.b. inwestor nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że Sąd nie przesądza o kwalifikacji prawnej instalacji w niniejszej sprawie, ale zgadza się, że w świetle dokumentacji przekazanej organowi II instancji odmienna kwalifikacja robót budowlanych, dokonana przez organ odwoławczy w oparciu o szeroko omówione aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych i w konsekwencji konieczność dokonania oceny zsumowanych parametrów dotychczasowych i nowo zainstalowanych anten w kontekście dopuszczonych decyzją o pozwoleniu na budowę uzasadniały stanowisko organu II instancji o przedwczesności wydania decyzji stwierdzającej bezprzedmiotowość postępowania naprawczego. Jakkolwiek bowiem organ I instancji dokonał analizy parametrów nowo zainstalowanych anten to finalnie stwierdził, że "nawet gdyby przyjąć, że dołożenie anten jest rodzajem przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, bo zmienia parametry techniczne lub użytkowe, to w ocenie organu jest to montaż anten, a nie przebudowa w rozumieniu przepisów P.b.". Tymczasem, do akt sprawy nie włączono projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] października 2017 r., co dodatkowo potwierdza trafność stanowiska organu II instancji. W świetle powyższego niezasadne okazały się zarzuty sprzeciwu. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i dlatego oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.