II OSK 1776/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 124/08 w sprawie ze skargi J. i L. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 124/08, uwzględnił skargę J. i L. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W motywach wyroku Sąd powołał się na niżej przytoczone okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...], Starosta Czarnkowsko-Trzcianecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. W. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego przez dobudowę werandy wraz z podjazdem dla osoby niepełnosprawnej w P., ul. [...], na działce nr [...]. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał m.in. wejście z werandy do mieszkania Inwestora, w miejscu istniejącego dotychczas okna jej mieszkania. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 20 sierpnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie stwierdził, że Inwestor rozebrał, nieobjęte pozwoleniem na budowę, drewniane schody do piwnicy i na strych mieszczące się w korytarzu budynku i w ich miejsce wybudował nowe, zmieniając ich bieg. Nadto zastąpił otworem drzwiowym otwór okienny znajdujący się przy schodach, tworząc wejście z werandy do korytarza budynku. Według Inwestora zmiany tej dokonano dla poprawy komunikacji na czas trwania budowy, przed jej zakończeniem otwór okienny zostanie przywrócony do stanu poprzedniego lub Inwestor wystąpi o zmianę pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, nakazał G. W. rozbiórkę schodów wewnętrznych do piwnicy i na poddasze, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał zaś w dniu 14 marca 2006 r. w mocy wyżej opisaną decyzję organu I instancji, wskazując, że część ich elementów zagraża bezpieczeństwu użytkowników. W dniu 29 stycznia 2007 r. G. W. wystąpiła do Starosty Czarnkowsko-Trzcianeckiego o zmianę decyzji, nr [...] o pozwoleniu na budowę. W dniu 15 maja 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie dokonał kolejnej kontroli na przedmiotowej budowie, stwierdzając szereg odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 2003 r. o pozwoleniu na budowę, wobec czego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. wstrzymał prowadzone roboty budowlane oraz nałożył na Inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną robót wykonanych odmiennie od projektu, w zakresie ich zgodności ze sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i przepisami prawa budowlanego, wraz z kwalifikacją tych odstępstw zgodnie z art. 36a Prawo budowlane. Następnie decyzją z dnia 3 sierpnia 2007 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane, nałożył na G. W. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie werandy do budynku mieszkalnego, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek określony powyższą decyzją został wykonany przez Inwestora, projekt zaś przewiduje m.in. wejście z werandy do korytarza budynku w miejscu istniejącego dotychczas okna. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie decyzją z dnia [...] września 2007 r., na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany zamienny na rozbudowę budynku mieszkalnego o dobudowę werandy, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał G. W. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dobudowanej werandy. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż uwagi i zastrzeżenia uczestników dotyczące schodów nie mogą być uwzględnione, nie dotyczą bowiem przedmiotu postępowania. Od decyzji powyższej odwołali się uczestnicy postępowania J. i L. K., zajmujący drugą część budynku i podnosząc, że pierwotny plan budynku przewidywał minimalnej wielkości korytarz wspólny dla dwóch mieszkań znajdujących się na parterze, na którym mieściła się klatka schodowa umożliwiająca wejście na strych i do pokoju znajdującego się w szczycie budynku. Zaskarżona decyzja zatwierdza drugie wejście do korytarza z drugiej strony budynku, w miejscu gdzie znajdowały się schody, które obecnie zastępuje drabina. W opinii odwołujących się, zatwierdzony projekt uniemożliwia wybudowanie wewnątrz korytarza funkcjonalnych schodów. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy, wskazując, że roboty budowlane przy dobudowie werandy do budynku mieszkalnego odmiennie od zatwierdzonego projektu technicznego i pozwolenia na budowę zostały wykonane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i przepisami prawa budowlanego. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu związanego z brakiem schodów prowadzących na poddasze budynku, organ II instancji wskazał, że budowa powyższych schodów stanowiła przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, a nakaz ich rozbiórki wynikał z ostatecznej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli J. i L. K. podtrzymując wcześniejsze zarzuty i dodatkowo podnosząc, że zgodnie z aktem notarialnym sprzedaży przedmiotowej nieruchomości z dnia 10 listopada 1977 r. właściciele działki nr [...] (którymi obecnie są skarżący) mają prawo wejścia na strych. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżona decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, czym narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w toku postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego celem działania właściwego organu administracji budowlanej jest spowodowanie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym osiągnięcie tego celu nie może naruszać praw podmiotowych przysługujących innym uczestnikom procesu budowlanego. W kontrolowanej sprawie, na skutek prowadzenia przez Inwestora robót budowlanych z odstępstwami od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2003 r., zlikwidowane zostały wcześniej istniejące legalnie schody na poddasze, które obecnie zastąpione są drabiną. Jak wynika z twierdzeń skarżących, przedłożony przez Inwestora projekt budowlany zamienny, sankcjonując usytuowanie drzwi wejściowych z werandy do budynku w miejscu dawnego okna korytarza (co stanowi zmianę rozwiązań pierwotnego projektu, od których Inwestor odstąpił), uniemożliwi w przyszłości wykonanie prawidłowych z punktu widzenia norm techniczno-budowlanych schodów z korytarza na poddasze, gdzie skarżący mają m.in. pokój. Organ nadzoru budowlanego w takiej sytuacji winien był zbadać, czy brak schodów na poddasze, gdzie znajduje się pomieszczenie mieszkalne, nie powoduje nieodpowiedniego stanu budynku i czy rozwiązania projektowe przewidziane w projekcie zamiennym nie uniemożliwią w przyszłości doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego poprzez wykonanie schodów zgodnych z normami i warunkami techniczno-budowlanymi. Ustaleń takich organ odwoławczy nie poczynił, pomimo że kwestia ta była podnoszona w odwołaniu skarżących. W tej sytuacji uznać należy za przedwczesne wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i pozwalającą na wznowienie robót budowlanych, zaskarżona decyzja została wydana zatem z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki wskazał, iż rozpatrując ponownie sprawę, organ winien ustalić czy brak schodów na poddasze wpływa na stan techniczny budynku i, czy przedstawiony projekt budowlany zamienny nie uniemożliwi w przyszłości doprowadzenia budynku do właściwego stanu poprzez wykonanie prawidłowych z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego schodów, co może też stanowić naruszenie praw podmiotowych skarżących. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 138 w związku z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niepełne orzeczenie w sentencji wyroku, polegające na uchyleniu tylko decyzji II instancji, podczas gdy zgodnie z jego uzasadnieniem, powinno nastąpić również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 19 września 2007 r., - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie poza granicami danej sprawy, tj. poza sprawą zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ podniósł, że sentencja wyroku powinna odpowiadać jego uzasadnieniu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r. w sentencji odniósł się tylko do decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] listopada 2007 r., podczas gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki czyni zarzuty decyzjom administracyjnym wydanym przez nadzór budowlany obu instancji oraz postępowaniu przeprowadzonemu przez te organy. Mimo to Sąd Wojewódzki poprzestał na uchyleniu decyzji organu II instancji, choć z uwagi na zakres czynionych uwag powinien konsekwentnie także uchylić decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji. Ma to ten skutek, że sentencja wyroku jest niepełna. Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że Sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu. Działania Sądu muszą mieścić się w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona, tj. w kontrolowanej sprawie Sąd winien ograniczyć się do sprawy określonej podstawą prawną zaskarżonej decyzji z art. 54 ust. 4 Prawo budowlane. Sąd natomiast uczynił przedmiotem rozważań także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie z dnia [...] stycznia 2006 r. i Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 14 marca 2006 r. Obie były wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakazywały rozbiórkę schodów wewnętrznych do piwnicy oraz na poddasze, a jak się twierdzi w skardze kasacyjnej, wybudowanie tych wadliwych schodów nie pozostawało w bezpośrednim związku technologicznym z dobudową werandy. Natomiast zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 54 ust. 4 Prawa budowlanego i dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego o werandę, udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z werandą i zobowiązania Inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie werandy. Sprawy te nie są więc jednolite w znaczeniu przedmiotowym, łączy je jedynie podmiot, tj. osoba Inwestora, Sąd zaś kontrolował sprawę dotyczącą rozbiórki schodów wewnątrz budynku i w ten sposób nie rozstrzygnął w granicach sprawy, lecz w sposób nieuprawniony wyszedł poza granice sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się, aby w niniejszej sprawie miały miejsce okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że jeżeli przedmiotem zaskarżenia do Sądu Wojewódzkiego jest określona decyzja ostateczna, to zasadniczo ona właśnie podlega kontroli i ocenie Sądu pod kątem zgodności z prawem, a ze względu na okoliczności odpowiadające dyspozycji art. 135 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki może również uchylić decyzję organu I instancji poprzedzającą decyzję zaskarżoną. Warunkiem uchylenia takiej decyzji jest jednak uznanie, iż uchylenie takiej decyzji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Do oceny takiej może prowadzić, wynikające z akt sprawy przekonanie Sądu, że organ II instancji wadliwie ocenił kompletność stanu faktycznego i dowodowego sprawy, a uchybienia procesowe są takiego rodzaju, że wymagają ponowienia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.). W takim przypadku, niedostrzeżona przez organ II instancji konieczność uchylenia decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w pełni uzasadnia skorzystanie przez Sąd kontrolujący prawidłowość postępowania administracyjnego do przyjęcia, że niezbędne jest uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd Wojewódzki okoliczności takie nie miały miejsca. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wymagała jedynie ustalenia i oceny jedna tylko okoliczność, a mianowicie, czy zatwierdzony projekt zamienny nie będzie kolidował z rozwiązaniami komunikacyjnymi (budową rozebranych schodów) wewnątrz budynku. Ustalenie takiej okoliczności, aczkolwiek stanowiące również zaniedbanie organu I instancji, czemu Sąd Wojewódzki dał wyraz w uzasadnieniu wyroku, nie wymaga ponowienia całego postępowania toczącego się przed organem I instancji, prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki ocenił, że wystarcza uchylenie tylko decyzji zaskarżonej, aby organ II instancji wykonał odpowiednie ustalenia. Jeżeli tak, to zarzut naruszenia art. 138 w związku z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postawiony w skardze kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony. To co wyżej powiedziano odnośnie do koniecznego zakresu ponowienia postępowania administracyjnego ma ścisły związek z określeniem przedmiotu sprawy i drugim zarzutem skargi kasacyjnej, Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki nie dokonywał ocen równolegle toczącej się sprawy związanej z rozbiórką przez Inwestora dotychczasowych schodów, wybudowaniem nowych o innym biegu, a następnie nakazaniem przez organ nadzoru budowlanego rozbiórki tych schodów. Sąd Wojewódzki ocenił natomiast materialne skutki wydanych decyzji nakazujących rozbiórkę schodów, w ścisłym związku z przedmiotem kontrolowanego pozwolenia zamiennego. Nie ma przy tym racji autor skargi kasacyjnej, który prezentuje pogląd, że przedmiotem pozwolenia na budowę, a następnie pozwolenia zamiennego była jedynie dobudowa werandy do budynku. Nie ma też racji, twierdząc, że rolą Sądu jest tylko ocena zgodności z przepisami techniczno budowlanymi zatwierdzonego projektu zamiennego. Zauważyć bowiem trzeba, że to co projekt zamienny nazywa dobudową werandy nie ogranicza się tylko do dobudowy pomieszczenia nazwanego werandą. W istocie bowiem celem Inwestora było stworzenie oddzielnego wejścia do budynku (przez zastąpienie okna otworem wejściowym do korytarza), do którego droga prowadzi przez werandę. To zaś oznacza, że przedmiotem sprawy jest nie tylko dobudowa werandy, ale zasadnicza zmiana komunikacji zewnętrznej i wewnętrznej budynku, a w takim przypadku przedmiot sprawy i kontroli sądowej nie ogranicza się jedynie do zbadania poprawności zaprojektowania samej werandy. Zmiana wejścia do korytarza budynku wymagała bowiem rozwiązania kwestii komunikacji wewnętrznej, w tym oceny, czy zmiana okna na otwór wejściowy nie będzie kolidowała z komunikacją wewnętrzną, w tym z budową schodów. Ten właśnie problem, niedostrzeżony przez organ administracji, stał się zasadnie źródłem oceny Sądu Wojewódzkiego, przeprowadzonej w prawidłowo określonych przez ten Sąd granicach sprawy administracyjnej. W tych warunkach również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest również usprawiedliwiony, a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.