II OSK 845/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 639/14 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015r., sygn. VII SA/Wa 639/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej też zwany [...]WINB), po rozpatrzeniu zażalenia P. K., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej też powoływany jako PINB) w Ż. z dnia [...] stycznia 2013 r. o nałożeniu na P. K. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 7000,00 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] października 2013 r., nr [...], wynikającego z decyzji PINB w Ż. z dnia [...] lipca 2012r. nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego - studni głębinowej (demontaż obudowy i zasypanie otworu) zlokalizowanego na działce nr [...], położonej we wsi M., gm. M.. Organ II instancji wskazał, że w związku z niewykonaniem przez P. K. obowiązku wskazanego w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., PINB w Ż., działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ("upea"), w dniu 8 października 2013r. doręczył zobowiązanemu upomnienie z dnia 3 października 2013 r., a w dniu [...] października 2013 r. wystawił ww. tytuł wykonawczy, którego doręczenie zobowiązanemu w dniu 25 października 2013 r. wszczęło postępowanie egzekucyjne. Następnie, z powodu uchylania się od wykonania egzekwowanego obowiązku, organ wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. Utrzymując ww. postanowienie w mocy organ II instancji stwierdził, że organ egzekucyjny zastosował się do dyspozycji art. 122 § 2 upea. Uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 4 upea. Zdaniem [...]WINB zasadnie zastosowano w niniejszej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Organ wyjaśnił, że innym poza grzywną środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest zastępcze wykonanie obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Przywołując poglądy orzecznictwa wskazano, że organ egzekucyjny nie ma obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Podkreślono ponadto, że w myśl art. 29 ust. 1 upea, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Kwestia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę postępowania egzekucyjnego pozostaje więc bez wpływu na ocenę prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia. Wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. VII SA/Wa 2550/12 oddalił skargę P. K. na decyzję [...]WINB z dnia [...] września 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB w Ż. z dnia [...] lipca 2012 r. nakazującej rozbiórkę studni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. K. zarzucił, że orzeczony nakaz rozbiórki studni nie był prawidłowy i wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w oparciu o tytuł wykonawczy odpowiadający wszystkim wymogom z art. 27 upea. Skarżący nie skorzystał ze środka zaskarżenia, jakim jest zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd wyjaśnił, że organ egzekucyjny nie był uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 upea). W ocenie Sądu organy egzekucyjne obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Rozwiązania przewidziane w art. 125 § 1 (umorzenie nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w razie wykonania obowiązku) i art. 126 (możliwość zwrotu części lub całości uiszczonych grzywien) upea wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest co do zasady środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. Sąd wskazał, że ustalenie wysokości grzywny powinno było nastąpić na podstawie art. 121 § 2 upea. Rozważając tę kwestię uznał, że organy egzekucyjne prawidłowo określiły wysokość grzywny, kierując się przede wszystkim w okolicznościach przedmiotowej sprawy zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 upea i została prawidłowo uzasadniona w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem Sądu dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest m.in. uniknięcie konieczności sięgania do następnego bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Ponadto, ponieważ zgodnie z art. 121 § 4 upea, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, organ musi uwzględnić, że środek ten powinien być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. W skardze kasacyjnej P. K. powołanemu na wstępie wyrokowi zarzucił, naruszenie prawa materialnego : art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że nałożenie grzywny w wysokości 7000,00zł nie przekroczyło granic uznania administracyjnego oraz że grzywna wymierzona w takiej wysokości jest niezbędna do przymuszenia do wykonania obowiązku. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niewywiązaniu się przez Sąd pierwszej instancji z obowiązku rozpoznania sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w szczególności zgodności z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 18 upea. W oparciu o powyższe zarzuty o wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postepowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wymierzona grzywna jest nieproporcjonalna do nakazanych skarżącemu czynności. W realiach rynkowych koszty rozbiórki studni przez demontaż jej obudowy i zasypanie otworu, nie powinny przekroczyć kilkuset zł. Zwłoka skarżącego w sprawie rozbiórki wynika zaś z braku dostępu na jego posesji do innego źródła wody. Doprowadzenie wody z sieci wodociągowej to koszt blisko 50.000 zł, a skarżący jest osobą niezamożną. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji nie rozważył możliwości zastosowania innego środka egzekucyjnego, zdecydowanie mniej dolegliwego. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, skarżący stwierdził, że nie sposób uznać, by organy administracji dostatecznie uzasadniły potrzebę zastosowania grzywny w celu przymuszenia i by wszechstronnie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy uzasadniający nałożenie grzywny w wysokości 7000 zł. Nałożenie grzywny w takiej wysokości świadczy zdaniem skarżącego o zupełnej dowolności, szczególnie biorąc pod uwagę koszty demontażu obudowy studni i zasypania otworu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie oparł ją na obu podstawach wymienionych w art. 174 Ppsa, tj. naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. Formułując zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Ppsa polegający na niewywiązaniu się przez Sąd pierwszej instancji z obowiązku rozpoznania sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w szczególności zgodności z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 18 upea. skarżący kasacyjnie wskazał na niedostateczne uzasadnienie potrzeby zastosowania grzywny w celu przymuszenia w wysokości 7000zł, szczególnie biorąc pod uwagę koszty demontażu obudowy studni i zasypania otworu, przez co zarzut ten powiązał ściśle z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. wymierzeniem grzywny w wysokości nieproporcjonalnej do nakazanych zobowiązanemu czynności. Tymczasem o naruszeniu art. 134 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, można mówić w sytuacji, gdy sąd wykracza poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona albo gdy - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wychodzi poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego lub też gdy wydaje orzeczenie na niekorzyść skarżącego pomimo niestwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych form uchybienia nie miała miejsca. Sąd rozstrzygnął sprawę w jej granicach, zaś dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wziął pod uwagę cały zgromadzony materiał dowodowy. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z przyjętą przez Sąd oceną materiału dowodowego nie może zaś stanowić o naruszeniu art. 134 § 1 Ppsa w sposób wyżej wskazany przez skarżącego. Przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Grzywna ta nakładana jest na podstawie art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej "upea", wówczas gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Szczegółowe zasady nakładania grzywny uregulowane są w przepisach art. 120 – 122 upea. Skarżący kasacyjnie podniósł po pierwsze zarzut naruszenia art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 i 3 upea. Zgodnie z art. 7 § 2 upea, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (§ 3). Natomiast stosownie do treści art. 121 § 2 upea : z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Dopełnieniem tego przepisu jest § 4 art. 121, zgodnie z którym, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, tak jak w niniejszej sprawie, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Co do zasady przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, o czym świadczy choćby przepis art. 122 § 2 pkt 2 upea, z którego wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka organ egzekucyjny powinien zastosować wykonanie zastępcze. Należy przy tym mieć na uwadze, że w razie wykonania obowiązku grzywna, na wniosek zobowiązanego, może zostać mu zwrócona w części lub całości (art. 126 upea), a gdy nie została uiszczona lub ściągnięta – podlega umorzeniu (art. 125 § 1 upea). Taka kolejność stosowania środków egzekucyjnych w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie budzi również większych wątpliwości w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2009 r., sygn. II OSK 767/08; z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. II OSK 463/05 publ. na stronie : orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo przyjął, że właściwym środkiem będzie grzywna w celu przymuszenia; w szczególności z akt sprawy nie wynikają okoliczności, które prowadziłyby do przyjęcia odmiennego stanowiska. W konsekwencji, podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut wyboru środka egzekucyjnego bardziej uciążliwego nie znajduje uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie zakwestionował ponadto wysokość nałożonej grzywny, wskazując na jej nieproporcjonalność w stosunku do kosztów nakazanej skarżącemu rozbiórki. W tym miejscu należy więc podkreślić, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 813/11 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma tutaj również zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1822/10 publ. orzeczenia.nasa.gov.pl). W świetle powyższego, organ egzekucyjny nie ma obowiązku uwzględniać przy wymieraniu grzywny w celu przymuszenia, realnych kosztów wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Ustawodawca wprowadził w art. 121 § 2 upea tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę w zakresie ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to przy tym uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 upea) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 upea). Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony (por. wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. OSK 1148; z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. OSK 1140/04 publ.orzecznia.nsa.gov.pl). Powyższe zasady w tej sprawie nie zostały naruszone. Na skarżącego nałożona została grzywna w celu przymuszenia w wysokości 7.000,00 zł. Nie jest ona niska. Jednak mieści się w granicach określonych ustawą. Organ II instancji słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że ww. kwota ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego w przedmiocie rozbiórki studni. Należy także wziąć pod uwagę, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowanego, grzywna w celu przymuszenia może być nałożona tylko jeden raz (art. 121 § 4 upea). Z tego powodu powinna być odpowiednio dolegliwa, by zapewnić jej skuteczność. Podzielić trzeba stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie organy egzekucyjne prawidłowo określiły wysokość grzywny, a ich ocena nie nosi cech dowolności. W okolicznościach tej sprawy kierowały się zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, iż organy egzekucyjne ustalając wysokość grzywny nie naruszyły granic uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.