II OSK 255/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 752/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.P. na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 18 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: Spółka) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z [...] maja 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lutego 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ślesin, po rozpatrzeniu wniosku inwestora M.P., stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych na działkach o nr geod. [...] przy drodze wojewódzkiej nr [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) oraz § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, dalej: rozporządzenie). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka. Decyzją z [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że opinią z 29 kwietnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu stwierdził, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast opinią z 10 marca 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Koninie stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wykonania raportu. Organy wyspecjalizowane wydały zatem opinie, które dla organów nie są jednak wiążące i podlegają ocenie. W ocenie Sądu I instancji, organy nie przedstawiły rzetelnego, wyczerpującego i wszechstronnego uzasadnienia, z którego wynikałoby dlaczego opinia sanitarna została całkowicie pominięta przy ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Organ odwoławczy jako zasadnicze kryterium, na którym oparł swoje stanowisko wskazał obszerność opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu i lakoniczność opinii organu inspekcji sanitarnej. Zdaniem Sądu I instancji, jest to pogląd błędny, ponieważ obszerność lub lakoniczność opinii nie może samoistnie przesądzać o jej trafności lub wadliwości. Sąd I instancji wskazał ponadto, że opinie mają przeciwstawne konkluzje, lecz wzajemnie się nie wykluczają. Opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu dotyczy bowiem braku negatywnego wpływu przedsięwzięcia na obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt, ich siedlisk i siedlisk przyrodniczych, objętych ochroną, na lokalne warunki gruntowo-wodne, na stan jakości powietrza oraz na przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. Natomiast opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie skupia się na wpływie planowanego przedsięwzięcia na zdrowie i życie ludzi. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji uchyliły się od oceny powyższych opinii. Sąd I instancji podkreślił, że w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia zamieszkują ludzie i mogą w tym obszarze zamieszkać kolejni ludzie. Życie i zdrowie osób prowadzących działalność na obszarze oddziaływania przedsięwzięcia i osób nieprowadzących takiej działalności nie powinno być różnicowane. Dla właściwej oceny wpływu przedsięwzięcia na warunki życia ludzi należy przedstawić w szczególności analizę mogących wystąpić uciążliwości. Określając usytuowanie przedsięwzięcia należy określić odległość stacji paliw od najbliższych miejsc stałego przebywania ludzi: zabudowań o charakterze mieszkalnym, a także obszarów przeznaczonych dla lokalizacji takiej zabudowy. Powoływana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie bliskość takiej zabudowy jest istotnym argumentem wymagającym poważnego rozważenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i sporządzenia raportu W ocenie Sądu I instancji, należy uwzględnić powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności możliwość kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedmiotowe przedsięwzięcie. Niewątpliwie planowana stacja paliw będzie usytuowana w innej odległości od zabudowań mieszkalnych niż stacja paliw Spółki. Sąd I instancji wskazał ponadto, że organ I instancji naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Organ ten w uzasadnieniu swojej decyzji skopiował opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, której treść stanowi zasadniczą i przeważającą część tego uzasadnienia. Organ I instancji użył argumentacji z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, jednak nie wspomniał o wydaniu tej opinii. Ponadto organ I instancji nie ocenił opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie. Natomiast w decyzji organu odwoławczego skopiowano uzasadnienie w dużej części z uzasadnień poprzednich decyzji. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu organ odwoławczy wskazał jedynie, że nie uwzględniono opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie, ponieważ została napisana lakonicznie bez szczegółowego uzasadnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. W pierwszej kolejności inwestor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Polegało to na uwzględnieniu skargi Spółki. Po drugie, błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej. W ocenie inwestora, Sąd I instancji błędnie stwierdził, że uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawiera wymaganych przez prawo elementów, tj. w szczególności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Po drugie, art. 107 § 3 k.p.a. Polegało to na nietrafnym przyjęciu, że przez Sąd I instancji, że organ I instancji nie dokonał własnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a organ odwoławczy w sposób lakoniczny i "enigmatyczny" przedstawił swoje stanowisko nie odnosząc się do zebranych w sprawie dowodów. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybione są zarzuty kasacyjne, które podnoszą na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania z powodu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak i art. 107 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności należy jednak zaznaczyć, że nie może jednocześnie nastąpić błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie tego samego przepisu. Ponadto podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie został powiązany z ewentualnie nieprawidłową kontrolą Sądu I instancji zastosowanych przez właściwe organy przepisów k.p.a. Z kolei kolejny zarzut kasacyjny dotyczy wyłącznie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., chociaż wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. tylko kontroluje ich stosowanie i wykładnię dokonaną przez właściwe organy. W tej sprawie Sąd I instancji wbrew zarzutom kasacyjnym przeprowadził prawidłową kontrolę stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy w postępowaniu dowodowym. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał prawidłowej kontroli dokonanej przez właściwe organy oceny kluczowych dowodów w tej sprawie. Są to opinia z 29 kwietnia 2016 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie z 10 marca 2016 r., który stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz opracowania raportu o jego oddziaływaniu na środowisko. Są to opinie właściwych rzeczowo wyspecjalizowanych organów, które nie są jednak wiążące i podlegają analizie i ocenie właściwego organu głównego. Dlatego też Sąd I instancji słusznie stwierdził, że właściwe organy załatwiające sprawę nie przedstawiły wyczerpującego i wszechstronnego uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanych decyzji, z którego wynikałyby przesłanki braku uwzględnienia opinii sanitarnej w świetle całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie może to być w żadnym przypadku tylko przesłanka obszerności opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu wobec lakoniczności opinii właściwego organu państwowej inspekcji sanitarnej, jako samoistna przesłanka do oceny prawidłowości lub wadliwości opracowanej opinii. Ponadto Sąd I instancji zasadnie wskazał na odrębną właściwość rzeczową organów opiniujących. Wynika to z tego, że opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu dotyczy tylko braku negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszary wymagające specjalnej ochrony z powodu występowania na ich terenie chronionych gatunków roślin i zwierząt, ich siedlisk i siedlisk przyrodniczych oraz na lokalne warunki gruntowo-wodne, jak i na stan jakości powietrza a także na przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. Z kolei opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie zawiera analizę i ocenę oddziaływania planowego przedsięwzięcia na zdrowie i życie ludzi. Dlatego też Sąd I instancji słusznie stwierdził, że właściwe organy nie odniosły się w praktyce do opinii właściwego organu państwowej inspekcji sanitarnej, a w szczególności zawartej w niej analizy i oceny w zakresie potencjalnego negatywnego oddziaływania na życie i zdrowie ludzi. Z kolei art. 3 pkt 11 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519; dalej: p.o.ś.) jednoznacznie stanowi, że oddziaływanie na środowisko jest to również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Dotyczy to więc także podniesionej w opinii sanitarnej kwestii odległości planowanego przedsięwzięcia, czyli stacji paliw od najbliższych miejsc stałego przebywania ludzi a więc zabudowań o charakterze mieszkalnym, czy też obszarów przeznaczonych dla lokalizacji tejże zabudowy. Powyższe przesłanki podniesione przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie wymagają więc ponownej analizy i oceny co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i sporządzenia raportu o jego oddziaływaniu. Ponadto także Sąd I instancji słusznie stwierdził, że należy uwzględnić powiązania planowanego przedsięwzięcia z innymi tego rodzaju przedsięwzięciami, a w szczególności wziąć pod uwagę ewentualną kumulację oddziaływań z przedsięwzięciami usytuowanymi już na obszarze, na który będzie oddziaływać nowe planowane przedsięwzięcie. Należy bowiem zaznaczyć, że planowana stacja paliw będzie usytuowana w innej odległości od zabudowań mieszkalnych niż stacja paliw Spółki. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że wadliwość decyzji organu odwoławczego w świetle art. 107 § 3 k.p.a. wynika z tego, że w jej uzasadnieniu organ ograniczył się do stwierdzenia, że nie uwzględnił opinii organu państwowej inspekcji sanitarnej z tej przyczyny, że jest napisana lakonicznie oraz bez szerszego uzasadnienia. Po drugie, w stanie faktycznym tej sprawy prawidłowo poddanym kontroli przez Sąd I instancji brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ten Sąd przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 63 ust. 1 jak i art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej z powodu ich błędnej wykładni, a w rezultacie niewłaściwego zastosowania. Należy jednak w pierwszej kolejności zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej jest nieprawidłowo skonstruowany. Przepis art. 63 ust. 1 tejże ustawy liczy bowiem trzy punkty, które jeszcze dzielą się na wiele dalszych podpunktów będących jednostkami redakcyjnymi tego przepisu. Natomiast sąd administracyjny nie ma kognicji do precyzowania za skarżącego kasacyjnie treści jego zarzutów. Niezależnie od tego Sąd I instancji w żadnym przypadku nie naruszył dyspozycji art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej także w związku z art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, ponieważ decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zawiera wadliwe uzasadnienie faktyczne w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z ustaleń kontroli stanu faktycznego prawidłowo przeprowadzonej przez Sąd I instancji, a w szczególności braku właściwej analizy i oceny opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie oraz także opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, biorąc pod uwagę ich zakres przedmiotowy wynikający z odmiennej właściwości rzeczowej opiniujących organów. Należy także podkreślić, że Sąd I instancji orzekał w tej sprawie tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a nie również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., czyli w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego. Ponadto uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu jednak tych przypadkach autor skargi kasacyjnej powinien wykazać także w uzasadnieniu zarzutu kasacyjnego jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia lub jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.