VIII SA/Wa 731/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokurator Rejonowy w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności oddala skargę. UZASADNIENIE Rada Gminy P. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm., dalej: u.o.z.), podjęła 17 lutego 2020 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P. w 2020 roku (dalej: Program, uchwała). Pismem z 28 czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy w Z. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając rażące naruszenie przepisów, a mianowicie: art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, § 115, § 118, § 137, § 146 i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad techniku prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002r. (Dz. U. nr 100 poz. 908) w związku z art. 11a u.o.z. poprzez zamieszczenie w niej uregulowań wykraczających poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów aktów normatywnych oraz braku precyzyjnego dookreślenia sposobu wykonania zadań nałożonych na gminę, w szczególności: 1) w rozdziale 1 załącznika nr 1 do uchwały powtórzono treść przepisu ustawowego tj. art. 11 a ust. 2 pkt od 1 do 8 oraz 3a u.o.z.; 2) w rozdziale 2 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały nie uregulowano sposobu zapewnienia schronienia kotom w okresie zimowym, jak i nie wskazano kto się tym będzie zajmował, co uniemożliwia realizację zadań gminy w tym zakresie i jest sprzeczne z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.; 3) w rozdziale 2 pkt 4 i pkt 6 załącznika nr 1 do uchwały nie wskazano konkretnego podmiotu, który będzie realizował obligatoryjną sterylizację i kastrację odłowionych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów w schronisku, co uniemożliwia realizację zadań własnych gminy w tym zakresie i jest sprzeczne z art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z.; 4) w rozdziale 2 pkt 9 załącznika nr 1 do uchwały ograniczono zakres sterylizacji i kastracji zwierząt bezpańskich do psów i kotów, co uniemożliwia realizację zadań własnych gminy w tym zakresie i jest sprzeczne z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z.; Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, szczegółowo odnosząc się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). W przedmiotowej sprawie nie było sporu co do tego, że uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/16, publ. LEX nr 2199460), a jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 w związku z § 2a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Badając zaskarżoną uchwałę pod kątem jej zgodności z prawem należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadna jest skarga w zakresie odnoszącym się do rozdziału 1 załącznika nr 1 uchwały. Wskazany rozdział 1 zatytułowany "Cele programu" ma jedynie charakter informacyjny. Wskazuje on bowiem na zakres uregulowania uchwały, a nie ma charakteru normatywnego. W zakwestionowanym rozdziale nie doszło do modyfikacji przepisów art. 11a ust. 2 i ust. 3a u.o.z., jak i nie wypaczono ich sensu. Wskazywane przez Prokuratora powtórzenie treści przepisu ustawowego nie niesie za sobą zmiany intencji ustawodawcy, ani nie wprowadza do obrotu prawnego nowej bądź zniekształconej normy prawnej. W ocenie Sądu zakwestionowanych uregulowań nie można uznać za rażąco naruszające prawo. Sąd nie podziela zarzutów skargi, co do zakresu szczegółowości zapisów jakie w skarżonej uchwale powinny się znaleźć. Odnośnie zarzutu braku wskazania w uchwale konkretnych podmiotów odpowiedzialnych za realizację programu wskazać należy, iż jest to zarzut całkowicie bezpodstawny. Prawodawca lokalny został zobowiązany do corocznego stanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt a uchwała w tym przedmiocie ma charakter prawotwórczy. Musi ona zatem wypełniać treścią normatywną te aspekty związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które ustawa wskazuje jako przedmiot regulacji. W jednym tylko przypadku ustawa nakazuje wskazywania w uchwale konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z wypełnieniem programu. Aspekt ten dotyczący obowiązku wskazania w uchwale gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zwrot "wskazanie gospodarstwa rolnego" jest jednoznaczny i oznacza, że uchwała musi w swej treści wskazywać konkretne gospodarstwo rolne, do którego przyjmowane będą zagubione lub porzucone czy odebrane zwierzęta gospodarskie. Brak jednak takiego wymogu, co do pozostałych kwestii jakie ustawa nakazuje normować w uchwalanym corocznie programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Nie sposób wywieść z ustawy, że na prawodawcy lokalnym spoczywa obowiązek wskazania w uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania programu. Poza przypadkiem o którym mowa wyżej (wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich) obowiązkiem prawodawcy lokalnego jest jedynie unormowanie kwestii związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opieką nad wolno żyjącymi kotami, oraz ich dokarmianiem, odławianiem bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach, poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianiem ślepych miotów oraz zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zakres regulacji w tym przedmiocie oraz ich szczegółowość ustawodawca pozostawił do uznania podmiotowi, który program uchwala tj. radzie gminy. Zbyt daleko idącym poglądem jest uznanie, że ocenie legalności uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podlega zakres szczegółowości tego programu a zwłaszcza czy wskazuje on (program) konkretne podmioty, które program ten realizują, czy też , czego oczekuje Prokurator, wskazanie sposobu zapewnienia schronienia kotom w okresie zimowym. Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby to, że zapisy takie w uchwale powinny się znaleźć to powinność taką wyraził by w ustawie jak uczynił to w art. 11a ust 1 pkt 7 u.o.z., nakazując wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Przeprowadzając wykładnię a contrario przepisu art. 11a ust 1 u.o.z. należy dojść do wniosku, że rada gminy obowiązku takiego – wskazywania konkretnych podmiotów realizujących program, nie ma. Wystarczy, jeżeli wypełni treścią normatywną aspekty wskazane w ustawie jako elementy obligatoryjne uchwały a kwestie związane z realizację tych aspektów zapewni poprzez działalność własną (jednostek organizacyjnych gminy) lub powierzy je podmiotowi zewnętrznemu w drodze umowy. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 902/17, a także w sprawie II SA/Kr 205/18. Jednocześnie Sąd zauważa, iż w Rozdziale 2 pkt 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały organ uregulował materię wymienioną w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., a dotyczącą opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z tego przepisu wynika, że "opieka nad wolno żyjącymi kotami odbywać się będzie poprzez ustalenie miejsca, w którym przebywają koty wolno żyjące, zapewnienie karmy, wody oraz zapewnienie schronienia w szczególności w okresie zimowym (...)". Z kolei w punkcie 1 rozdziału 2 załącznika nr 1 uchwały organ wskazał, że "zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom realizuje Przedsiębiorstwo Usługowe R. P., M. [...],[...] J. - Schronisko "[...]" poprzez umieszczane w ich schronisku dla bezdomnych zwierząt prowadzonym przez Usługodawcę. Nadto w pkt 3 tegoż rozdziału uregulowano, że "odławianie bezdomnych zwierząt ma charakter stały. Realizowane jest na bieżąco w oparciu o bieżące zgłoszenia i obserwacje dotyczące pojawienia się bezdomnego zwierzęcia". Punkt 4 stanowi nadto, że "obligatoryjna sterylizacja lub kastracja odławianych zwierząt przeprowadzona będzie w schronisku po upływie 14 dni od dnia jego przyjęcia". Zaś punkt 6 stanowi, że "usypianie ślepych miotów dokonywane będzie w schronisku". Z kontrolowanej uchwały wynika nadto, że punkt 9 rozdziału 2 załącznika nr 1 do uchwały ma następujące brzmienie: "Gmina pokrywać będzie całkowity koszt sterylizacji i kastracji psów i kotów właścicielskich, bezpańskich, adoptowanych osobom, które złożą wniosek o wykonanie zabiegu sterylizacji, kastracji stanowiący załącznik nr 1 do Programu. (...) Sterylizacja i kastracja przeprowadzana będzie w Przychodni Weterynaryjnej A. S. "[...],[...] Z., ul. W. [...]". Zdaniem Sądu z przytoczonych powyżej regulacji wynika, iż m.in. zapewnieniem schronienia kotom w okresie zimowym, odławianiem bezdomnych zwierząt wraz z ich transportem oraz usypianiem ślepych miotów, w świetle przytoczonych powyżej uregulowań, będzie zajmowało się schronisko prowadzone przez wskazane powyżej Przedsiębiorstwo Usługowe R. P., M. [...],[...] J. - Schronisko "[...]", które zapewnia kompleksową opiekę bezdomnym zwierzętom. Natomiast sterylizacja i kastracja zwierząt przeprowadzana będzie w Przychodni Weterynaryjnej A. S. "[...]",[...] Z., ul. W. [...]. W ocenie Sądu, wobec powyższych regulacji, trudno zarzucić organowi, że uregulował zadania gminy w sposób sprzeczny z art. 11a ust. 2 pkt 2, pkt 4 i pkt 6 u.o.z. Sąd nie podziela zatem zarzutów sformułowanych w punktach 2 i 3 skargi, że nie uregulowano sposobu zapewnienia schronienia kotom w okresie zimowym, jak i nie wskazano kto się tym będzie zajmował, czy też nie wskazano konkretnego podmiotu, który będzie realizował obligatoryjną sterylizację i kastrację odłowionych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów w schronisku, co uniemożliwia realizację zadań gminy w tym zakresie. Zdaniem Sądu obowiązki gminy wynikające z art. 11a ust. 2 pkt 2, pkt 4 i pkt 6 u.o.z. zostały uregulowane w sposób konkretny i zrozumiały poprzez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, aby osiągnąć cel oznaczony w ww. przepisie. Wymaganie Prokuratora, aby Program regulował jeszcze sposób zapewnienia schronienia kotom w okresie zimowym, w ocenie Sądu, jest nadmiernym formalizmem. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że regulując zadanie, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., ustawa nie wskazuje jak szczegółowy ma być charakter tejże regulacji. W tym kontekście zauważyć też trzeba, że upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a u.o.z. rzeczywiście ma charakter ogólny – ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości. Rozwiązania te poddają się zatem ocenie teleologicznej, natomiast wymykają się – zasadniczo – spod oceny legalnościowej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2017 r., II SA/Kr 902/17, CBOSA). Dlatego Sąd uznał, że nie można zarzucić organowi, aby w punktach 2, 4 i 6 Rozdziału 2 załącznika nr 1 do uchwały naruszył w sposób istotny dyspozycję przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2, 4 i 6 u.o.z. W ocenie Sądu również podniesiony w skardze zarzut nieważności punktu 9 rozdziału 2 załącznika nr 1 do uchwały, którym ograniczono zakres sterylizacji i kastracji zwierząt do psów i kotów nie jest zasadny. Co prawda kwestionowany zapis brzmi, że "gmina pokrywać będzie całkowity koszt sterylizacji i kastracji psów, kotów (..)", to zdaniem Sądu przepisu tego nie można jednak analizować w oderwaniu od innych zapisów uchwały i jej załącznika. Treść przytoczonego wyżej punktu 4 rozdziału 2 załącznika nr 1 do uchwały stanowi o "obowiązkowej sterylizacji lub kastracji odławianych zwierząt". Z powyższego wynika, iż kwestia sterylizacji lub kastracji zwierząt została uregulowana w skarżonej uchwale. Wyszczególnienie zaś w ww. punkcie 9 rozdziału 2 załącznika nr 1 do uchwały psów i kotów wskazuje, iż gatunki tych właśnie zwierząt stanowią dla gminy największy problem. Nie oznacza to jednak, iż uchwała w kwestii sterylizacji lub kastracji odnosi się jedynie do psów i kotów, albowiem w punkcie 4 rozdziału 2 załącznika nr 1 do uchwały nie ma już mowy o ograniczeniu sterylizacji lub kastracji tylko do powyższych dwóch gatunków zwierząt. Konkludując, stwierdzić należy, iż drobne wadliwości uchwały zarzucane w skardze a dotyczące braku wskazania szczegółowego sposobu zapewnienia schronienia kotom w okresie zimowym oraz regulacje wybranych jednostkowo przepisów, które interpretowane w oderwaniu od całości zapisów uchwały sugerować by mogły na nieobjęcie i niewyczerpanie całego zakresu ustawowego (które nie tyle uznać należy za wadliwość uchwały lecz co najwyżej za nie najwłaściwszy sposób jej zredagowania, który bez uważnej analizy całej uchwały wprowadzać może w błąd co do zakresu uchwały), nie jest wadliwością uzasadniającą stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości. Zarzucane przez skarżącego naruszenie, w ocenie Sądu, można rozpatrywać jedynie w kategoriach naruszenia nieistotnego (nieścisłości). Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.