II OSK 962/14

SENTENCJA Dnia 16 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Katarzyna Golat /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 797/13 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem sygn. akt III SA/Gd 797/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydaną w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku przedstawiony został następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, ze zm.), odmówił wymeldowania A. B. wraz z małoletnimi dziećmi M. G. S. i M. D.S. z pobytu stałego z lokalu nr [...], przy ul. P. [...] w S.. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wszczęto na skutek wniosku właściciela lokalu - H. spółki z o.o. w S. o wymeldowanie A. B. z dziećmi, przy czym drugie dziecko urodziło się w dniu [...] stycznia 2013 r. Następnie odwołując się do art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ podał, że przy rozpatrywaniu spraw meldunkowych bada się jedynie przesłankę zamieszkiwania bądź opuszczenia lokalu stałego. Podniósł, że nie udało się w sposób jednoznaczny ustalić, że opuszczenie lokalu przez A. B. miało charakter trwały i dobrowolny. W odwołaniu H. spółka z o.o. w S. wskazała na sprzeczność w zeznaniach K. B., J. B. i A. B.. Spółka, uzasadniając swoje stanowisko stwierdziła, że zeznania K. B. i J. B. są niewiarygodne. W tej sytuacji fakt zamieszkiwania w spornym lokalu potwierdziła jedynie zainteresowana A. B., czemu z kolei zaprzecza prezes Spółki i jeden z mieszkańców. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda Pomorski uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy nie był wystarczający, aby na jego podstawie orzec co do istoty sprawy, bowiem nie ustalono jednoznaczne miejsca pobytu A. B. wraz z małoletnimi dziećmi. Jej matka i ojciec zeznali, że córka nadal mieszka w przedmiotowym lokalu, jednak istnieją wątpliwości co do wiarygodności drugiego ze świadków, który w sprawie dotyczącej swojego zamieszkiwania złożył dwa wykluczające się zeznania. Ponadto od osoby, która chciała pozostać anonimowa, uzyskano informację, że A. B. z dziećmi w przedmiotowym lokalu nie zamieszkuje, a jedynie przyjeżdża w odwiedziny do matki. W tej sytuacji – w ocenie organu - konieczne jest ustalenie okoliczności niezbędnych do wydania decyzji (tj. ponownie przesłuchanie stron, wezwanie świadków oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu ustalenia miejsca pobytu skarżącej, a także rozważenie przeprowadzenia kontroli meldunkowej w miejscu pobytu partnera skarżącej i ustalenie, czy to nie w tym lokalu obecnie znajduje się centrum życiowe jej i dzieci). Organ wskazał również, że w sprawie, która dotyczy więcej niż jednej osoby, niezbędne jest wydanie odrębnej decyzji w stosunku do każdej z tych osób, także jeżeli są one małoletnie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła A. B.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 77 K.p.a., skutkujące błędnym stwierdzeniem, że organ I instancji nie wyczerpał inicjatywy dowodowej oraz art. 75 K.p.a. przez uznanie jako dowód notatki pracownika organu sporządzonej z rozmowy z osobą pragnącą zachować anonimowość, skutkujące błędnym stwierdzeniem, że zebrany w sprawie materiał jest niejednoznaczny i nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu odwoławczego, że zebrany w sprawie materiał dowodowy budzi istotne wątpliwości wskazując, że zeznania większości świadków były spójne i logiczne, a sprzeczne z nimi były zeznania prezesa zarządu spółki. Trudno - w jej ocenie - racjonalnie tłumaczyć fakt, że prezes zarządu spółki, mającej w administracji teren o pow. [...] ha, osobiście kontroluje przebywanie określonych osób w mieszkaniach będących własnością spółki. Jako naruszające art. 75 K.p.a. oceniła powoływanie się przez organ na anonimowe źródło, zaprzeczające prawdziwości twierdzeń A. B.. W ocenie skarżącej nie ma potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej ani oględzin lokalu, bowiem sprawa została jednoznacznie wyjaśniona przeprowadzonymi dowodami ze źródeł osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie pozwolił na jednoznaczne ustalenie miejsca pobytu stałego A. B. i jej dzieci. Organ odwoławczy zasadnie uznał, że decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy postępowania - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Sąd wywodził, że choć skarżąca deklaruje, że jest matką samotnie wychowującą dziecko (protokół z dnia 21 maja 2012 r.), to jednocześnie wskazuje na pobyty w miejscu zamieszkania ojca dzieci. Mimo, że w toku postępowania administracyjnego urodziło się drugie dziecko skarżącej i ojca jej pierwszego dziecka, to organ pierwszej instancji do tej sytuacji nie odniósł się w kontekście centrum życiowego A. B. i jej dzieci. Dalej Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że jeden ze świadków – ojciec skarżącej – złożył w sprawie swego miejsca zamieszkania dwa różne zeznania (niespójne z zeznaniami K. B.) uznając, że okoliczność ta powinna spowodować staranne wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 7 K.p.a. i wskazując, że rozbieżność w zeznaniach świadków, której organ pierwszej instancji nie ocenił, powoduje powstanie wątpliwości co do wiarygodności ich zeznań w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organ pierwszej instancji sporządził uzasadnienie decyzji w sposób naruszający art. 107 § 3 K.p.a., bowiem przytoczył zeznania przesłuchanych osób oraz treść pozostałych, zebranych w sprawie dowodów, bez wskazania, jaki w istocie ustalił stan faktyczny i na podstawie których dowodów. Organ ten stwierdził, że "oceniając zebrany w sprawie materiał nie udało się w sposób jednoznaczny i bezsporny ustalić, że opuszczenie lokalu przez Panią A. B. miało charakter trwały i dobrowolny". Jednocześnie wskazał, że "biorąc pod uwagę składane przez strony i świadków zeznania, nie można potwierdzić stałego opuszczenia lokalu nr [...] przy ul. P. [...]". Mając na uwadze przytoczone wyżej fragmenty uzasadnienia decyzji wątpliwe jest, czy organ uznał, że skarżąca przedmiotowego lokalu w ogóle nie opuściła, czy też że go opuściła, ale nie trwale i dobrowolnie. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi o posłużeniu się przez organ odwoławczy "anonimem" jako "kontrdowodem" względem zeznań świadków i naruszeniem przez to art. 75 K.p.a., uznając, że organ odwoławczy dokonywał oceny, czy zebrany w sprawie przez organ pierwszej instancji materiał jest wystarczający dla ustalenia miejsca zamieszkania skarżącej. Wyjaśnił, że organ odwoławczy odniósł się do treści notatki służbowej, wobec jej zacytowania w kontrolowanej przez siebie decyzji. Konkludując Sąd pierwsze instancji stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem kluczowe jest ustalenie, gdzie znajduje się centrum życiowe skarżącej i jej dzieci. W skardze kasacyjnej wniesionej przez A. B. zaskarżono w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12 grudnia 2013 r., powołując się na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. i wskazując, że doszło do naruszenia: art. 7 i 77 K.p.a., poprzez błędne ustalenie, że organ I instancji nie wyczerpał inicjatywy dowodowej i nie dokonał wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego, podczas, gdy zebrany materiał dowodowy nadawał się do rozstrzygnięcia sprawy oraz art. 75 K.p.a., w wyniku uznania, jako dowodu w sprawie, notatki pracownika organu sporządzonej z rozmowy z osobą pragnącą zachować anonimowość, co skutkowało błędnym scharakteryzowaniem materiału dowodowego jako niejednoznacznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na poprzednio wyrażane stanowisko skarżącej kasacyjnie, że zebrany materiał dowody nie budzi wątpliwości, bowiem oprócz protokołów z zeznań świadków w aktach znajdują się również oświadczenia sąsiadów skarżącej, potwierdzające, że zamieszkuje ona wraz z dzieckiem w S. przy ul. P., które w większości są spójne, a sprzeczne z nimi zeznania prezesa zarządu H. sp. z o.o., jak również powołanie się na "anonimowe źródło" budzą wątpliwości. W ocenie skarżącej kasacyjnie, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, wskazana notatka została uznana za dowód, skoro wokół niej zbudowano twierdzenia o rzekomych sprzecznościach w materiale dowodowym i poddano w wątpliwość treść zeznań skarżącej kasacyjnie. Wyraziła pogląd o braku potrzeby przeprowadzania zarówno oględzin lokalu, jak i rozprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r. Nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola dokonana została w zakresie zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna, oparta na podstawie 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 i art. 75 K.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zawiera uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia. Przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej uwzględnić należy stanowisko wyrażone w uchwale Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010 Nr 1, poz. 1), w której stwierdzono m. in., że w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 P.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Uzasadnia to przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie w istocie zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 151 P.p.s.a., który został wskazany w wyroku II SA/Gd 797/13, jako podstawa oddalenia skargi (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 543/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http:www. nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena dokonana przy uwzględnieniu tej dyrektywy wymaga z kolei odniesienia się do sposobu działania organów, w celu kontroli prawidłowości oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. W związku z tym istotne jest, że podstawą prawną decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewody Pomorskiego był art. 138 § 2 K.p.a. Przywołany przepis procesowy, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. (po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a., jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, było zwiększenie w stosunku do stanu prawnego istniejącego dotychczas, skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, ograniczając takie działanie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide druk nr 2987, dostępny na stronach sejmowych w zakładce Prace Sejmu VI kadencji). Regułą winno być bowiem orzekanie merytoryczne w sprawie. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, obowiązująca w momencie wydawania decyzji Wojewody Pomorskiego opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie stanowi przesłanki wystarczającej. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności "istotnych" dla rozstrzygnięcia. Chodzi zatem o sytuacje, gdy ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania wyłączona jest możliwość przeprowadzenia w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadzie art. 136 K.p.a., gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy sam przeprowadziłby postępowanie wyjaśniające odnośnie do kluczowych kwestii warunkujących zgodne z prawem zastosowania norom prawa materialnego, a to pozbawiałby stronę możliwość weryfikacji w toku instancji poprawności tych ustaleń (wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 406/14, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy pogląd, że wprawdzie wykładnia literalna komentowanego przepisu może sugerować, że chodzi o naruszenie przez zaskarżoną decyzję jakichkolwiek przepisów postępowania, to jednak wykładnia zorientowana na cel powyższego przepisu nakazuje przyjąć, że naruszenie, o którym mowa, dotyczy przede wszystkim przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie innych przepisów, chyba że miały one wpływ na postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519, Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex). Zasadność zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zatem rozpatrywać wiążąc wymienione w niej przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a., z art. 138 § 2 K.p.a. oraz przepisem materialnym, tj. art. 15 ust. 2 powoływanej uprzednio ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, będącym materialnoprawną podstawą decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2013 r. Zważywszy na wynikającą z tego przepisu przesłankę zamieszkiwania bądź opuszczenia lokalu, badanie naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a., w kontekście "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", implikuje analizę czy postępowanie wyjaśniające nakierowane było na jej ustalenie i czy przed wydaniem decyzji została ona przesądzona. Kierując się tą dyrektywą Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. jako nienaruszającą prawa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji zasadnie powoływał się na wskazane w uzasadnieniu decyzji Wojewody Pomorskiego argumenty, świadczące o tym, że w istocie na etapie postępowania administracyjnego nie zostały ustalone okoliczności sprawy odpowiadające hipotezie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, nie tylko ze względu na treść zeznań członka zarządu H. sp. z o.o. i twierdzenia anonimowej osoby, ale również zeznania samej skarżącej kasacyjnie oraz fakty związane z jej życiem osobistym, jak również wykluczające się zeznania. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadnie Wojewoda Pomorski zwrócił uwagę, iż okoliczności te stawią przeciwwagę dla wnioskowania zawartego w decyzji Prezydenta Miasta S., które z tego względu jest podważalne, co skutkuje jego wadliwością i powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, za pomocą środków wskazanych przez Wojewodę Pomorskiego. Istotne jest przy tym, że ocenie podlegają nie tylko poszczególne dowody, ale wszystkie dowody we wzajemnym powiązaniu. Zatem nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku formułowanie zarzutów co do wybranych, jednostkowych dowodów, z pominięciem znaczenia pozostałych. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ pierwszej instancji nie wyczerpał inicjatywy dowodowej i nie dokonał wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego, a zatem nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. na etapie postępowania drugoinstancyjnego. Skoro jednak miało miejsce naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w trakcie prowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego oraz prawidłowo uznał organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (a zatem spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a.), to skarga kasacyjna nie dostarczyła uzasadnionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.