I OSK 1455/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 492/19 w sprawie ze sprzeciwów J. D. i Gminy Miasta Gdyni od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 492/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciwy J. D. i Gminy Miasta Gdyni od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W piśmie z dnia 29 listopada 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia 30 stycznia 2012 r., L. D. zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, m.in. o zwrot nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], obręb [...], stanowiącej działkę nr [...] (obecnie nr [...]) o powierzchni [...]ha, k.m. 10. Prezydent Miasta Gdyni ustalił, że część nieruchomości położonej w Gdyni - [...], k.m. 10, stanowiącej działkę nr [...] (obecnie nr [...]) o powierzchni [...]m2, Skarb Państwa nabył od L. D. aktem notarialnym z 15 grudnia 1993 r., Rep. A nr 8484/1993, w którym wskazano, że sprzedaż tej nieruchomości została dokonana w trybie art. 46 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), gdyż przedmiotowa nieruchomość potrzebna jest Skarbowi Państwa pod poszerzenie ulicy [...]. Następnie, decyzją Wojewody Pomorskiego z [...] września 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 64 i art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, działka ta została przekazana na rzecz miasta Gdyni - miasta na prawach powiatu. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda Pomorski wyłączył Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku L. D. i wyznaczył do jego rozpatrzenia Starostę Gdańskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. W dniu 5 grudnia 2012 r. Starosta przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalił, że od skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] (od strony ul. [...]) niewielki fragment działki nr [...] jest w pasie drogowym z fragmentem ogrodzenia, dwoma drzewami i fragmentem nieczynnego wjazdu (wejścia). Na odcinku ok. 10m od ogrodzenia teren porośnięty jest trawą. W dalszej części granica działki przebiega przez budynek. Od budynku część działki zajęta jest przez teren wykorzystywany jako chodnik, schody, plac z kostki z bramą wjazdową i dalej teren porośnięty trawą z pozostałością podstawy - podmurówki betonowej nieokreślonej budowli o powierzchni ok. 4 x 5m. W rezultacie, Starosta Gdański, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] września 2015 r. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz L. D. nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], obręb [...], w zakresie działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...] (obecnie nr [...]), k.m. 10 (pkt 1) oraz o zwrocie pozostałej z wydzielonej części nieruchomości, projektowanej działki nr [...] (pkt 2), a także o zobowiązaniu L. D. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta Gdyni zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 73.245,13 zł (pkt 3). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miasta Gdyni. Z uwagi na to, że w toku postępowania odwoławczego, tj. w dniu 9 lutego 2016 r. zmarła L. D., Wojewoda Pomorski postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., wydanym podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił przedmiotowe postępowanie odwoławcze. Następnie, po otrzymaniu wypisu aktu poświadczenia dziedziczenia z 9 maja 2016 r., Rep. A nr [...], zgodnie z którym spadek po L. D. nabył w całości z dobrodziejstwem inwentarza jej syn J. D., postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Wojewoda Pomorski podjął zawieszone postępowanie. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] listopada 2016 r., Wojewoda Pomorski uchylił w całości decyzję z dnia [...] września 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy, Starosta Gdański, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej zgromadził do akt sprawy zaświadczenie Prezydenta Miasta Gdyni z 16 marca 2017 r., zgodnie z którym działka nr [...] (wcześniej [...]), obręb [...], zlokalizowana jest na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [...] i [...] w Gdyni, rejon ulic [...] i [...], uchwalony uchwałą Rady Miasta Gdyni z 22 grudnia 2010 r., nr III/30/10 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 18 lutego 2011 r., nr 20, poz. 459) w strefie planistycznej oznaczonej symbolem 117 UK - usługi kultury - usługi sakralne (kościół, budynek parafialny) oraz w strefie planistycznej 161 KD-L 1/2 - ulica lokalna - ul. [...]. Ponadto, w piśmie z dnia 16 marca 2017 r. Zarząd Dróg i Zieleni w Gdyni poinformował Starostę, że nie posiada dokumentów potwierdzających wykorzystanie/zajęcie, w okresie od 15 grudnia 1993 r. do 29 listopada 2011 r., działki nr [...] (obecnie nr [...]) pod poszerzenie ul. [...] oraz, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działka ta zajęta jest w części pod drogę publiczną ul. [...] i zlokalizowana jest poza liniami rozgraniczającymi ul. [...]. Pismem z dnia 28 marca 2017 r. Wydział Architektoniczno-Budowlany Urzędu Miasta Gdyni poinformował Starostę, że nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych w terminie od 15 grudnia 1993 r. do 29 listopada 2011 r., dotyczących rozbudowy ul. [...] na terenie działki nr [...] (wcześniej nr [...]). W dniu 4 kwietnia 2018 r. Główny Urząd Geodezji i Kartografii w Warszawie udostępnił zdjęcia lotnicze badanego terenu. Ponadto, wyznaczony przez Starostę rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 5 września 2017 r. operat techniczny - znaków granicznych dla działki nr [...], z którego wynika, że brak jest możliwości podziału budynku znajdującego się na przedmiotowej działce, wzdłuż jej granicy. W piśmie z dnia 24 maja 2018 r. Prezydent Miasta Gdyni wskazał, że w jego ocenie, na wywłaszczonej nieruchomości został osiągnięty cel wywłaszczenia, bowiem część przedmiotowej nieruchomości jest bezpośrednio zajęta pod urządzenie pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...], zaś w pozostałej części stanowi ona m.in. teren wykorzystywany jako chodnik, schody, plac z kostki z bramą wjazdową oraz teren porośnięty trawą, które wpisują się w pojęcie infrastruktury drogowej, w związku z czym roszczenie o zwrot działki nr [...] (obecnie nr [...]) jest bezzasadne. Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. Starosta zwrócił się do J. D. o sprecyzowanie, czy ogranicza wniosek o zwrot do części dawnej działki (niezabudowanej) [...], wyjaśniając, że opinia rzeczoznawcy wskazała, że granica działki przebiega przez pomieszczenia budynku, więc nie ma możliwości podziału budynku wzdłuż granicy działki nr [...] w związku z czym zwrot nieruchomości w całości nie jest możliwy, ale nie wyklucza zwrotu działki niezabudowanej budynkiem. W piśmie z dnia 29 stycznia 2018 r. J. D. udzielił odpowiedzi na ww. pismo Starosty z dnia 18 stycznia 2018 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", Starosta Gdański, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej odmówił J. D. zwrotu nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], obręb [...], obejmującej działkę [...] (obecnie nr [...]) o pow. [...]ha, k.m. 10. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Starosta wskazał, że wywłaszczona działka nr [...] (obecnie nr [...]) została przeznaczona pod poszerzenie ulicy [...]. Cel wywłaszczenia nie został jednak zrealizowany na wywłaszczonej od L. D. nieruchomości, a tym samym zaistniała przesłanka zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 u.g.n. Jednakże, z uwagi na to, że części działki nr [...] (obecnie nr [...]) zajęta jest obecnie pod urządzenie pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...], a w części znajduje się na niej fragment budynku, który na podstawie sporządzonej przez uprawnionego geodetę analizy geodezyjnej, nie może stanowić samodzielnej i prawnie wyodrębnionej części, a J. D. podtrzymał wniosek o zwrot całości wywłaszczonej działki - obie części działki nie podlegają zwrotowi. Od ww. decyzji J. D. wniósł odwołanie. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. uchylił w całości decyzję Starosty Gdańskiego i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, który stwierdził, że część działki nr [...] zajęta została pod urządzenie pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...]. Wynika to przede wszystkim z pisma Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni z 23 lutego 2015 r. oraz załączonej do niego mapy a także z pozostałego materiału dowodowego. Starosta Gdański, powołując się na rozporządzenie Wojewody Gdańskiego z dnia 15 kwietnia 1996 r., nr 3/96, wykazał przy tym, że ulica [...] stanowi drogę zaliczoną do kategorii dróg gminnych. Tym samym, zwrot tej części działki nie jest możliwy. Niemożność ta wynika z art. 2 u.g.n., zgodnie z którym przepisy tej ustawy, w tym także dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą naruszać innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami, a przede wszystkim art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), w którym stwierdzono, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda wskazał, że kolejną czynnością niezbędną dla kompleksowego rozstrzygnięcia sprawy byłoby geodezyjne określenie granic drogi publicznej na terenie działki objętej niniejszym postępowaniem, i co za tym idzie podział nieruchomości i zwrot wydzielonej działki nie stanowiącej drogi publicznej. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że drogą publiczną nie jest wydzielony liniami rozgraniczającymi teren określony zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Usytuowanie drogi publicznej w liniach rozgraniczających teren w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wyklucza zwrotu części tego terenu, gdy nie znajduje się na nim budowla spełniająca warunki drogi publicznej. Następnie, Wojewoda za słuszne uznał stwierdzenie organu I instancji, zgodnie z którym sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego opinia wykazała, że granica działki nr [...] (dawniej [...]) przebiega przez pomieszczenia budynku, więc nie ma możliwości wydzielenia części budynku, którego cześć mogłaby zostać prawnie wyodrębniona, w związku z czym zwrot nieruchomości w całości nie jest możliwy, ale nie wyklucza zwrotu działki w części niezabudowanej budynkiem. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że w świetle obowiązujących przepisów decyzja o zwrocie zatwierdza podział nieruchomości, jednak przepisy nie dopuszczają dokonywania dowolnego podziału działki zabudowanej. Zgodnie z art. 93 ust. 3b u.g.n. jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewody, organ zweryfikował, czy zachowanie powyższych zasad podziału budynku w przypadku konieczności realizacji roszczenia wnioskodawcy, będzie możliwe. Organ uznał jednak, że niezbędny podział spowoduje powstanie nowej działki, której jedna z granic przebiega przez budynek. W związku z czym rzeczoznawca majątkowy sporządził operat techniczny - wznowienie znaków granicznych dla działki [...], z którego wynika, że brak jest możliwości podziału budynku znajdującego się na rzeczonej działce, wzdłuż granicy działki. Jednakże, w ocenie Wojewody, błędne jest stanowisko organu I instancji, że w związku z tym, że J. D. podtrzymał swój wniosek o zwrot całości wywłaszczonej nieruchomości a część działki nr [...] (obecnie [...]) jest zajęta pod drogę publiczną i w części znajduje się na niej fragment budynku, który na podstawie sporządzonej przez uprawnionego geodetę analizy geodezyjnej, nie może stanowić samodzielnej i prawnie wyodrębnionej części - żadna część działki nie podlega zwrotowi. Jednocześnie, jak wskazał Wojewoda, wystosowana przez organ I instancji do J. D. prośba o zawężenie wniosku o zwrot nie ma poparcia w żadnej podstawie prawnej jak i w obowiązującej doktrynie. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że zawężenie wniosku, co do części niezabudowanej działki nr [...], skutkowałoby rezygnacją z przysługujących J. D. części praw wynikających wprost z art. 136 u.g.n. Tym bardziej, że stwierdzono jednoznacznie, brak realizacji celu wywłaszczenia na całości terenu wnioskowanej o zwrot działki, co w przypadku zwrotu części działki wydzielonej na skutek zaistnienia przesłanek uniemożliwiających fizyczny zwrot całości, rodzi roszczenie odszkodowawcze co do pozostałej części, na drodze postępowania przed sądem cywilnej. Wojewoda stwierdził, że Starosta Gdański błędnie "rozszerzył" brak możliwości zwrotu na cały teren działki nr [...]. Starosta Gdański powinien dokonać geodezyjnego wydzielenia części nieruchomości, na której nie znajduje się budynek, biorąc pod uwagę zapisy art. 93 ust. 3b u.g.n. oraz argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, a co do pozostałej części orzec jej zwrot. Wskazano także, że Starosta Gdański, prowadząc postępowanie nie zbadał, czy teren działki nie jest obciążony prawami osób trzecich (tak jak to miało miejsce w przeszłości na podstawie umowy dzierżawy nr [...], która wygasła z dniem 1 czerwca 2015 r.) a okoliczność ta ma wpływ na prawidłowe ustalenie stron tego postępowania. Z uwagi na powyższe, Wojewoda uznał, że zasadnym jest uchylenie decyzji Starosty Gdańskiego i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Zakres czynności, które muszą podlegać uzupełnieniu świadczy bowiem o konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej, Starosta Gdański w znacznej mierze w ogóle nie przeprowadził czynności procesowych niezbędnych dla prawidłowego i skutecznego wydania rozstrzygnięcia, gdyż w okolicznościach jednoznacznie wskazujących na brak realizacji celu wywłaszczenia, nie podjął działań mających na celu prawidłowe określenie zakresu zwrotu nieruchomości. Wojewoda wskazał, że Starosta Gdański ponownie rozpatrując sprawę weźmie pod uwagę przeprowadzoną w niniejszej decyzji analizę i dokona niezbędnych czynności, m.in. geodezyjne wydzieli z działki nr [...] teren, który z racji przesłanek negatywnych nie może podlegać zwrotowi. W przypadku wydania decyzji o zwrocie nieruchomości lub jej części oraz dokonania podziału działki w sprawie niezbędnym będzie sporządzenie operatu szacunkowego. Ponadto, w przypadku gdy Starosta Gdański ustali, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że część działki nr [...] podlega zwrotowi będzie on zobligowany przed wydaniem decyzji wezwać strony postępowania do wskazania formy ustanowienia stosownego zabezpieczenia należności Gminy Miasta Gdyni z tytułu zwrotu nieruchomości w określonym terminie, stosownie do wymogu art. 141 ust. 2 u.g.n. W przypadku braku odpowiedzi lub nieustanowienia zabezpieczenia Starosta będzie zobowiązany do zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia hipoteki. Od decyzji Wojewody Pomorskiego sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł J. D., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, a polegające na bezpodstawnym uznaniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie i w efekcie wydanie przez Wojewodę decyzji kasacyjnej, podczas gdy do rozpoznania pozostał relatywnie niewielki zakres sprawy i możliwe było wydanie decyzji merytorycznej od razu przez organ odwoławczy, w tym w szczególności w świetle okoliczności, że w postępowaniu zwrotowym organ administracji nie jest związany art. 93 ust. 3b u.g.n. i w związku z tym nie ma potrzeby ustalenia okoliczności z tym związanych. Jednocześnie, od decyzji Wojewody Pomorskiego sprzeciw wniosła Gmina Miasta Gdyni, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, ponieważ wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, bez potrzeby zbędnego przedłużania postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając sprzeciwy wyjaśnił, że część nieruchomości o nr [...] znajduje się w granicach pasa drogowego drogi publicznej (gminnej) i w tej części nie może podlegać zwrotowi. W tym zakresie Sąd podzielił w pełni ustalenia i stanowisko sformułowane w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ta okoliczność nie jest także kwestionowana przez strony postępowania. Natomiast, z akt administracyjnych wynika również, że na części działki nr [...] znajduje się budynek, przy czym granica tej działki przebiega przez część tego budynku. Ze znajdującego się w aktach operatu technicznego wznowienia znaków granicznych wynika natomiast, że nie ma możliwości podziału budynku wzdłuż granicy działki nr [...]. Ta okoliczność, zdaniem Sądu, ma istotne znaczenie dla analizowanego stanu faktycznego, bowiem wynikające z niej konsekwencje podlegają również ocenie prawnej zarówno organów orzekających w niniejszej sprawie, jak i są odmiennie oceniane przez wnoszących sprzeciw. Stwierdzenie natomiast, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. wymaga odniesienia się do przepisów prawa materialnego, który wyznacza ramy postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu słusznie bowiem wątpliwości organu odwoławczego powstały przy ocenie faktycznych możliwości zwrotu nieruchomości oraz możliwości prawnych, wynikających z przepisów ustawy. Dla dokonania zwrotu nieruchomości następcy prawnemu poprzedniego właściciela działki nr [...] w sytuacji, gdy jest ona zabudowana częściowo budynkiem konieczne jest bowiem wydzielenie nowej działki ewidencyjnej w pierwotnych granicach działki podlegającej zwrotowi. W ocenie Sądu nie budzi większych wątpliwości, że co do zasady możliwość zwrotu nieruchomości ogranicza fakt przeniesienia własności lub oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na osobę trzecią. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują jednak na inne ograniczenie, które nie wynika z przeniesienia prawa własności nieruchomości przez beneficjenta wywłaszczenia na podmiot trzeci, lecz z faktu, że na części nieruchomości stanowiącej przedmiot zwrotu znajduje się budynek, co nie stanowiąc samoistnej przeszkody w dokonaniu zwrotu nieruchomości - stwarza jednak konieczność dokonania podziału nieruchomości, uwzględniającego zasady opisane w art. 93 ust. 3b u.g.n. Jak ustaliły organy, wyrysowanie na mapie granic działki nr [...], z uwzględnieniem, że na działce nr [...] oraz [...] i [...] (te ostatnie dwie – stanowiącej własność Gminy Miasta Gdynia) znajduje się budynek, wskazuje, że granice terenu podlegającego zwrotowi przebiegają w przypadkowych miejscach powierzchni tego budynku niepokrywających się z przebiegiem poszczególnych ścian pionowych obiektu. Ta okoliczność musi więc podlegać ocenie w kontekście prawnych możliwości orzeczenia o zwrocie nieruchomości w świetle unormowania art. 93 ust. 3b u.g.n. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sytuacji, gdy zachodzą ustawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ale realizacja roszczenia nie jest możliwa z przyczyn prawnych co do całości nieruchomości, obowiązkiem organu jest rozważenie dokonania zwrotu części nieruchomości, z odpowiednim zastosowaniem art. 93 ust. 3b tej ustawy. Takich rozważań tymczasem w niniejszej sprawie zabrakło. Reasumując, w niniejszej sprawie ujawnione zostały dwie podstawy, stanowiące o ograniczeniu możliwości orzeczenia o zwrocie analizowanej nieruchomości, a mianowicie fakt, że jej część znajduje się w granicach pasa drogowego oraz fakt częściowego zabudowania budynkiem, którego ściany pionowe nie pokrywają się z granicą działki. Jednakże wbrew stanowisku organu I instancji, okoliczności te nie dyskwalifikują roszczenia o zwrot nieruchomości co do zasady i nie uzasadniały rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu nieruchomości w całości. Bez znaczenia dla tej oceny jest to, że wnioskodawca domagał się zwrotu całej nieruchomości i nie ograniczył zakresu swojego żądania. Jak bowiem wskazano powyżej, w takich okolicznościach jakie ustalono w sprawie, obowiązkiem organu I instancji było rozważenie z urzędu dokonania zwrotu części nieruchomości, z odpowiednim zastosowaniem art. 93 ust. 3b u.g.n. W szczególności konieczne jest ustalenie, jaki zakres przestrzenny nieruchomości stał się zbędny na cel wywłaszczenia i ustalenie granic obszaru, który ma podlegać zwrotowi. Nie ulega zaś wątpliwości, że ustalenie zakresu zwrotu nieruchomości stanowi o istocie niniejszej sprawy i wymaga podjęcia szeregu czynności faktycznych, które przesądzą ostatecznie o treści wydanego rozstrzygnięcia. Ten zakres nie został jednak w niniejszej sprawie prawidłowo ustalony, co jest konsekwencją błędnego stanowiska organu I instancji o braku możliwości orzeczenia o zwrocie nieruchomości w określonej części. Świadczy to o nierozpoznaniu istoty sprawy, a jednocześnie prawidłowe wyjaśnienie tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, w szczególności konieczne jest podjęcie czynności związanych z ewentualnym podziałem nieruchomości, który będzie uwzględniał nie tylko drogowe przeznaczenie jej części, ale także fakt jej zabudowania, a stosownie do wyniku tych czynności – dokonaniem waloryzacji odszkodowania podlegającego zwrotowi za stosowną część nieruchomości. Sąd nie podzielił zatem zarzutów wyrażonych w sprzeciwie Gminy, że zakres tych czynności wyjaśniających jest na tyle wąski, że dopuszczalne byłoby ich wykonanie w ramach art. 136 K.p.a. przez organ odwoławczy. Wręcz przeciwnie, stanowią one istotną i zasadniczą część postępowania wyjaśniającego, która nie może zostać przeprowadzona w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego bez szkody dla zasady dwuinstancyjności. Ocena zakresu spełnienia przesłanek umożliwiających zwrot nieruchomości należy bowiem do organu orzekającego, zatem tym bardziej to ten organ winien ustalić zakres zwrotu nieruchomości, gdy zwrotowi ma podlegać tylko część nieruchomości, a takiej oceny należy dokonać w niniejszej sprawie, W takiej bowiem sytuacji konieczne jest ewidencyjne wydzielenie właśnie tej części podlegającej zwrotowi, a tego wydzielenia dokonuje się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Przy czym do takiego postępowania podziałowego nie ma zastosowania tryb opiniowania o zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami szczególnymi, o jakim mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. Rację ma też organ odwoławczy, że ponowne przeprowadzenia postępowania w zakresie możliwości dokonania zwrotu części nieruchomości i dokonanie w tym zakresie pozytywnych ustaleń implikować będzie konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, natomiast przeprowadzenie tej czynności procesowej nie jest możliwe dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji, która określać będzie wysokość ewentualnego odszkodowania podlegającego zwrotowi przez byłego właściciela nieruchomości w wypadku orzeczenia o zwrocie części nieruchomości na jego rzecz. Taka decyzja kształtować więc będzie obowiązek finansowy strony postępowania, a zatem niezbędne jest zagwarantowanie stronie prawa do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Sporządzenie tego dowodu niewątpliwie nie mieści się w granicach dodatkowego postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego i uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej. Co więcej, trafnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że badanie kwestii możliwości dokonania zwrotu części nieruchomości wiązać się będzie musiało z analizą, czy teren ten nie został obciążony prawami osób trzecich, zaś ewentualne pozytywne ustalenia w tym zakresie spowodują weryfikację stron niniejszego postępowania administracyjnego. W związku z tym nie sposób uznać, że ewentualne pominięcie osób, którym należałoby przyznać status strony stanowi w niniejszym wypadku uchybienie, które może zostać konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestia ustalenia prawidłowego kręgu stron uzależniona jest od przeprowadzenia przez organ I instancji ponownego postępowania wyjaśniającego w istotnej dla sprawy części i to te wyjaśnienia pozwolą na dokonanie owej weryfikacji. Zatem kwestia ta winna być przedmiotem rozważań organu I instancji, a nie organu odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Gdyni, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151a § 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i oddalenie sprzeciwu Gminy Miasta Gdyni, podczas gdy decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2019 r. winna być uchylona z uwagi na brak przesłanek do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej; - art. 151a § 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 64e P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku merytorycznie rozstrzygającego o braku realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [...], podczas gdy Sąd rozpatrujący sprzeciw nie jest uprawniony do odnoszenia się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku w tym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto w piśmie z dnia 20 marca 2020 r. Gmina Miasta Gdyni oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. D. wniósł o jej oddalenie, a także oddalenie wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej sprawy są właśnie sprzeciwy od decyzji, które Sąd I instancji oddalił, to sprawę należało rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Wniosek Gminy Miasta Gdyni o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie J. D. od decyzji Starosty Gdańskiego wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], obręb [...], obejmującej działkę [...] (obecnie nr [...]) o pow. [...]ha, k.m. 10, wskazał na konieczność ustalenia stanu faktycznego przez wydzielenie geodezyjne z działki nr [...] terenu, który z racji negatywnych przesłanek nie może podlegać zwrotowi. W przypadku natomiast wydania decyzji o zwrocie nieruchomości lub jej części oraz dokonania podziału działki, w sprawie niezbędne będzie sporządzenie operatu szacunkowego. Przesądza to o tym, że zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być zatem ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 557/07). W konsekwencji, jeżeli zachodzą ustawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3 u.g.n.), ale realizacja roszczenia nie jest możliwa z przyczyn prawnych co do całości nieruchomości, obowiązkiem organu jest rozważenie dokonania zwrotu części nieruchomości. Wykładnia i stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może bowiem prowadzić do nadmiernego, a przede wszystkim nieuzasadnionego prawnie, ograniczenia realizacji roszczeń przewidzianych w art. 136 ust. 3 u.g.n. Jeżeli bowiem okazało się, że są ustawowo określone przesłanki zwrotu (zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia), natomiast realizacja roszczenia o zwrot z przyczyn prawnych nie jest możliwa co do całości nieruchomości, to obowiązkiem organu było rozważenie dokonania zwrotu części nieruchomości, której te ograniczenia prawne nie dotyczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2031/11). Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że stanowisko organu I instancji, że J. D. w piśmie z dnia 29 stycznia 2018 r. domagał się zwrotu całej działki nr [...] nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Jak wynika bowiem z ww. pisma następca prawny byłej właścicielki nieruchomości oświadczył, że podtrzymuje w całości wniosek o zwrot działki nr [...] – obecnie nr [...] – z dnia 29 listopada 2011 r. dotyczący zwrotu całości działki. Z ostrożności wyraził jednakże zgodę na zwrot [...]m2, zgodnie z decyzją Starosty Gdańskiego z dnia [...] września 2015 r., tj. wydzielonej geodezyjnie działki [...]. Wytknięte braki w zgromadzonym materiale dowodowym, nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. Przywołane przez Wojewodę Pomorskiego nieścisłości i braki, uznane następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w konsekwencji prowadzić musiały do wydania decyzji kasacyjnej. Spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 K.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uwagi na powyższe nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Przyznając bowiem słuszność orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i w pełni popierając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można przyznać za skarżącym, że Sąd I instancji naruszył art. 151a § 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto, zwrócić należy uwagę, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ani Wojewoda Pomorski nie stwierdzili (ani tym bardziej nie przesądzili) o braku realizacji celu wywłaszczenia na działce [...]. Zarówno organ II instancji, którego decyzja stała się przedmiotem skargi, jak i rozpoznający tę skargę Sąd I instancji, zgodnie jedynie uznali, że w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymagają kluczowe dla jej prawidłowego zakończenia okoliczności, których ustalenie wykracza poza unormowane w art. 136 K.p.a. Wyjaśniono przy tym, że przedstawione okoliczności nie dyskwalifikują roszczenia o zwrot nieruchomości co do zasady i nie uzasadniały rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu nieruchomości w całości. Obowiązkiem organu było rozważenie z urzędu dokonania zwrotu części nieruchomości, mając na uwadze treść art. 93 ust. 3b u.g.n. Należy zgodzić się z powyższym stanowiskiem bowiem jak wynika z akt administracyjnych, Starosta Gdański nie podjął działań mających na celu prawidłowe określenie zakresu zwrotu nieruchomości. W doktrynie podkreśla się, że organ odwoławczy podejmując decyzję kasacyjną ma prawo wskazać organowi I instancji, jakie okoliczności ma on wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę. Przy czym zalecenia te wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu zgromadzonych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. O treści rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, decydować powinien wyłącznie ponownie rozpatrujący sprawę organ I instancji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują związania organu I instancji wytycznymi, a także oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego. "Wytyczne" wiążą więc organ I instancji w zakresie obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do wskazanych okoliczności i ocena dowodów, a także zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego należy do kompetencji organu I instancji. Przed tym organem bowiem postępowanie toczy się "od początku" w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. K. Glibowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 706 i powołane tam orzecznictwo). Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151a § 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 64e P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku merytorycznie rozstrzygającego o braku realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej J. D. z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.