II SA/Ol 604/20

SENTENCJA Dnia 15 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2020 roku sprawy ze skargi D. W. i A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez D. i A.W. od decyzji z dnia "[...]" r. wydanej przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" (organ I instancji) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zbiornika wodnego na działce "[...]" - utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. W dniu 23 lipca 2018 r. do Urzędu Gminy "[...]" wpłynął wniosek R.B., w imieniu którego występuje B.S., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zbiornika wodnego "[...]". We wniosku wskazano, że istniejący zbiornika po rozbudowie miałby powierzchnię do 500 m2. Kolejną decyzją z dnia "[...]" r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zbiornika wodnego na działce "[...]". W uzasadnieniu decyzji podano, że planowana inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ponadto, projekt decyzji został uzgodniony z odpowiednimi organami współdziałający - na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W pkt II decyzji (rodzaj inwestycji) ustalono: Rozbudowa istniejącego zbiornika wodnego do powierzchni 500 m2 po obrysie skarp z przeznaczeniem na cele rekreacyjne, docelowa głębokość stawu 2 m, szerokość frontowej części stawu 30 m. Rozbudowa zbiornika wodnego polegać będzie na jego powiększeniu w obrębie działki nr "[...]" poprzez wykonanie wykopu i rozplantowanie urobku po terenie przyległym. Nowe skarpy zostaną uformowane z nachyleniem 1:1,5 i obsiane trawą. Przedmiotowy zbiornik zostanie odsunięty od granicy działki sąsiedniej. Granica pomiędzy działkami zostanie zabezpieczona poprzez montaż ścianek oporowych żelbetowych typu L stanowiących jednocześnie fundament ogrodzenia. Wybudowany zbiornik wodny będzie stawem. W odwołaniu od powyższej decyzji D.i A.W. podnieśli, że decyzja narusza ich interes prawny i nie uwzględnia zaleceń Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska "[...]". Dodali ponadto, że w okolicy brak jest sztucznych zbiorników wodnych, a powstanie wnioskowanego zbiornika zmieni stosunki wodne na terenie objętym decyzją. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" r. Kolegium, przytaczając treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podniosło, że podstawowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest tzw. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sposób wykonania reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej jako rozporządzenie). Przy czym istotne w sprawie jest to, że w przypadku takiej inwestycji jaką jest zbiornik wodny, z uwagi na jej specyfikę, w analizie odpada konieczność wyliczenia wszystkich wskaźników wynikających z ww. rozporządzenia. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się następujące zbiorniki wodne: działka nr "[...]" - staw o powierzchni "[...]" m2, głębokość stawu - maks. 2 m, staw wykorzystywany do celów rekreacyjnych, stanowi uzupełnienie zabudowy zlokalizowanej na działce nr "[...]", działka nr "[...]" - staw zlokalizowany w większości na działce nr "[...]", jego niewielka część znajduje się również na działce nr "[...]", powierzchnia stawu "[...]" m2, głębokość stawu - maks. 2 m, staw wykorzystywany do celów rekreacyjnych, stanowi uzupełnienie zabudowy zlokalizowanej na działce nr "[...]". Kolegium podniosło, że nie można pominąć też tego, że inwestycja polega na rozbudowie istniejącego już zbiornika, którego aktualna wielkość wynosi "[...]" m2 po obrysie skarp i "[...]" m2 po obrysie dna zbiornika, głębokość zbiornika - ok. 1,5 m, obecnie nie jest wykorzystywany w żadnym konkretnym celu. Tym samym, prawidłowo organ I instancji ustalił, iż spełniony jest warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa". Kolegium wyjaśniało, że zbiornik wodny jest inwestycją specyficzną w tym znaczeniu, iż nie wymaga przeprowadzenia postępowania wynikającego z § 4 - § 8 rozporządzenia. Trudno też wymagać, by istniejące w obszarze analizowanym zbiorniki wodne miały mieć identyczne wymiary z wnioskowanym. W postępowaniu tym chodzi przede wszystkim o zbadanie wymogu kontynuacji funkcji i ustalenie, czy planowana inwestycja nie naruszy istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Z akt sprawy wynika też, że wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej (działka posiada dostęp do drogi gminnej nr "[...]" poprzez działkę nr "[...]"). Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja nie narusza przepisów odrębnych. Projekt decyzji został uzgodniony z organami współdziałającymi, tj. ze Starostą "[...]", Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie "[...]", Geologiem Wodnym w "[...]" i Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w "[...]". Ponadto, decyzja organu I instancji zawiera elementy, o których mowa w art. 54 u.p.z.p., w tym w pkt I określono powierzchnię zbiornika - do 500 m2. Skargę na decyzję Kolegium z dnia "[...]" r. wywiedli do tut. Sądu D. i A.W. zarzucając jej naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 46 § 2, w zw. z art. 52 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo sprzeczności decyzji z przepisami odrębnymi; - art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art 7 i 77 §1 i 3 k.p.a. poprzez: brak zgromadzenia całego istotnego dla sprawy materiału dowodowego, a w konsekwencji nieustalenie istotnych okoliczności dotyczących charakteru wód w przedmiotowym zbiorniku wodnym - w szczególności czy mają one charakter stojący czy płynący oraz jak modyfikacje zbiornika wpłyną na stosunki wodne w okolicy; zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału (dowodowego i niedokonanie ustaleń faktycznych dotyczących istotnych dla sprawy okoliczności - w zakresie bytowania gatunku chronionego - traszki w miejscu objętym przedmiotową decyzją oraz nieuwzględnienie zagrożeń dla wskazanego gatunku w związku z wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy; - art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z dziedziny hydrologii, pomimo, że ocena czy wody w przedmiotowym zbiorniku wodnym mają charakter stojący czy płynący oraz jak modyfikacje zbiornika wpłyną na stosunki wodne w okolicy wymaga posiadania wiadomości specjalnych; - art. 10 ust. 1 k.p.a. poprzez brak informowania o czynnościach organu i brak doręczania wszystkich pism w toku postępowania administracyjnego skarżącym; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona w całości. Mając na uwadze powyższe wnieśli o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Prawo zagospodarowania terenu jest publicznym prawem podmiotowym, stanowiącym jedną z form emanacji prawa własności nieruchomości. Jego realizacja nie jest jednak dowolna, gdyż musi przebiegać z poszanowaniem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Podane założenie systemowe zostało proklamowane w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w którego treści stwierdza się, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie - każda zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy – art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ zobligowany jest rozważyć relację interesu prywatnego inwestora do interesu publicznego, który wyraża określone zobiektywizowane wartości, w założeniu wspólne dla społeczności sąsiedzkiej wobec nieruchomości, której dotyczy postępowanie (art. 1 ust. 3 i art. 2 pkt 4 u.p.z.p.), a wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Przyjęta przez ustawodawcę struktura postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy uzasadnia wniosek, że decyzja taka powinna być wydana, jeżeli zostaną łącznie spełnione warunki ustalone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ich pozytywna weryfikacja oznacza bowiem, że planowana zmiana zagospodarowania terenu koresponduje z wartościami, jakie należy chronić w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ocena, czy taka pozytywna konfiguracja zachodzi w stosunku do konkretnej działki i konkretnego zamierzenia, ze swojej istoty, nie może mieć charakteru ogólnego i abstrakcyjnego. Przeprowadza się ją w oparciu o przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej przez pryzmat prawnych wymogów determinujących prawidłowość takiej analizy, Sąd doszedł do przekonania, iż zostały one dochowane. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania organów urbanistycznych było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zbiornika wodnego. Ocenie organów podlegało zatem spełnienie przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W świetle natomiast niekwestionowanych ustaleń, z których wynika, że: w obszarze analizowanym znajdują się zbiorniki wodne (stawy) co przesądza, że spełniony jest warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" i kontynuacja funkcji; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia zgodnie z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych; teren posiada dostęp do drogi publicznej (działka posiada dostęp do drogi gminnej nr "[...]" poprzez działkę nr "[...]"); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji - należy uznać, że spełnione zostały przesłanki określone w ust. 1 pkt 1-4 art. 61 u.p.z.p. Zarzuty skargi koncentrują się natomiast na naruszeniu przez organy art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz norm o charakterze procesowym. Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., jak już wskazano, zostały określone warunki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Jednym z warunków (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) jest, by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych należy ustawa o ochronie przyrody i wydane na jej podstawie akty prawne. Jako nietrafne zatem należy uznać zarzuty skargi dotyczące braku objęcia działki inwestora rygorem związanym z ochroną przyrody bowiem w analizowanym terenie nie występuje żaden z obszarów prawnie chronionych, nie ma więc konieczności dokonywania uzgodnień wymaganych przepisem art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Dodatkowo należy zauważyć, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z organami współdziałającymi, tj. m.in. z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie "[...]", Geologiem Wodnym "[...]" i Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w "[...]". Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia norm procesowych wskazać należy, iż kwestia aktywności skarżących w toku postępowania administracyjnego jest niekwestionowana. Problemem jest jedynie rodzaj i charakter podnoszonych zarzutów, który, jak wskazano, nie podlega załatwieniu w toku postępowania ustalającego warunki zabudowy. Ani bowiem kwestia bytowania gatunku chronionego – traszki czy też charakteru wód nie mogła być przedmiotem badania przez organy w niniejszej sprawie. Specyfika postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza się jedynie do badania urbanistycznej dopuszczalności lokowania określonej inwestycji. Stąd też podnoszone przez skarżących zarzuty wskazujące na brak rzetelnego wyjaśnienia stanu sprawy pozostawały bez wpływu na ocenę prawną zaskarżonej decyzji. Organy w rozpatrywanej sprawie przeanalizowały istniejący stan faktyczny i w sposób szczegółowy odniosły się do ustalonych warunków dla planowanej inwestycji. W ocenie Sądu, powyższe prowadzić musi do wniosku, iż podniesione przez skarżących zarzuty w odniesieniu do decyzji Kolegium, uznać należy za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.