I OSK 1093/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Zawierciańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 867/10 w sprawie ze skargi J. M. na akt Starosty Zawierciańskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Starosty Zawierciańskiego na rzecz J. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 30 marca 2010 r. J. M. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Zawierciu z wezwaniem o zwrot opłat pobranych za wydanie kart pojazdu w kwocie po 500,00 zł wraz z odsetkami zwłoki. Do pisma tego dołączył wykaz obejmujący 359 numerów rejestracyjnych oraz daty rejestracji poszczególnych pojazdów. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, oraz na okoliczność, że wszystkie pojazdy wyprodukowane były przed rokiem 1999. Pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. Nr K.I.BS.5500-1-362/10, Naczelnik Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Zawierciu poinformował, że pobrana opłata była zgodna z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego przepis ten utracił moc obowiązującą dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Jednocześnie poinformowano skarżącego o możliwości wniesienia powództwa do sądu cywilnego lub skargi do sądu administracyjnego w sprawie zwrotu części pobranych opłat. Zaznaczono, że 7 spośród wskazanych we wniosku pojazdów nie było zarejestrowanych na nazwisko J. M., a zatem żądanie zwrotu nadpłaty jest w tym wypadku bezpodstawne. Kolejnym pismem z dnia 12 maja 2010 r. J. M. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności nieuznania roszczenia i odmowy zapłaty żądanej kwoty oraz zwrotu właściwej opłaty bezprawnie zawyżonej. Podtrzymał swoje stanowisko w sprawie żądania zwrotu uiszczonych opłat za karty pojazdu. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz zarzucił brak prawidłowego pouczenia o środkach zaskarżenia w piśmie z dnia 7 kwietnia 2010 r. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia 31 maja 2010 r. organ ponownie odmówił zwrotu opłat za wydanie kart pojazdu. Ustosunkowując się merytorycznie do zgłoszonego żądania organ wskazał, że pobrane od skarżącego opłaty za karty pojazdu zgodne były z obowiązującym wówczas stanem prawnym. Natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. nie daje możliwości wyciągania innych wniosków niż te, które z niego wynikają. Powołano się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07 wywodząc, że skutki wydania niekonstytucyjnego przepisu nie mogą obciążać podmiotów, które zgodnie z zasadą legalności muszą stosować obowiązujące prawo. Stwierdzono, że droga administracyjna dochodzenia zwrotu nadpłaty jest niedopuszczalna, tym bardziej że skarżący nie wskazał podstawy prawnej, na której można byłoby oprzeć orzeczenie o zapłacie. Zaznaczono, że datą w której strona dowiedziała się o szkodzie i osobie zobowiązanej do jej naprawienia była data opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc się do zarzutu braku pouczenia, wskazano, że taka konieczność dotyczy jedynie postanowień i decyzji. Ponadto poinformowano skarżącego, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie wskazał numerów rejestracyjnych pojazdów, od których żąda zwrotu opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/GL 867/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na akt Starosty Zawierciańskiego z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylił zaskarżony akt. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że dokonał kontroli aktu wydanego przez Starostę Zawierciańskiego w dniu [...] kwietnia 2010 r., a nie jego czynności, bowiem to w tym akcie wyrażone zostało stanowisko organu w kwestii żądania skarżącego. Kolejne pismo organu stanowiło odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, która to odpowiedź nie stanowi aktu ani czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pjkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając dopuszczalność drogi postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach dotyczących zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu Sąd wskazał, że było to przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie przepisu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonego aktu Sąd wywodził, iż stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl natomiast ust. 4 tegoż artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w ust. 5 tego artykułu ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, iż ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury wydał przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji samochodów przez skarżącego, który uiścił taką właśnie opłatę za wydanie każdej z kart pojazdu. Wymieniony przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia został w dniu 17 stycznia 2006 r. wyrokiem w sprawie o sygn. akt U 6/04 uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, lecz ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, iż opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500,00 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza jednak, iż w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym pozostawało ono w zakresie ustalenia wysokości opłaty w zgodzie z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i w zgodzie z Konstytucją. Przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, iż zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że do daty odroczenia jest on zgodny z Konstytucją, a od tej daty staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie stanowi dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego przez ten sąd za niezgodny z Konstytucją i ustawą. Sąd wywodził, że jak już wyżej wskazano, przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Inaczej jednak została ukształtowana relacja względem władzy ustawodawczej sądów, a inaczej Trybunału. O ile Trybunał Konstytucyjny jest organem kontroli także władzy ustawodawczej, o tyle sędziowie orzekający w sprawach indywidualnych podlegają Konstytucji i ustawom. W myśl art. 178 Konstytucji sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, iż sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. Zgodnie w zasadzie przyjmuje się, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W relacji zatem do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dokonując zatem takiej właśnie, opartej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało bowiem Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. Konsekwencję uznania przez Sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej stanowi ustalenie, że poddany kontroli akt Starosty Zawierciańskiego z dnia 7 kwietnia 2010 r. podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonych przy rejestracji samochodów w latach 2004–2006 opłat pomimo faktu, iż ich pobranie w wysokości po 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonej zatem nienależnie. Sąd wskazał, że pogląd i ocena prawna co do odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu są konsekwentnie i powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a skład orzekający nie znalazł podstaw i argumentów, które mogłyby uzasadniać zmianę tego stanowiska. Sąd powołał się na pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego w wyroku z 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08. W wyroku tym NSA uznał, że jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Aprobując tak postawioną tezę Sąd stwierdził, że przemawia ona dodatkowo za koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu. Nie jest natomiast uzasadnione zdaniem Sądu, dalej idące żądanie skarżącego, tj. odnośnie zwrotu całej uiszczonej opłaty za wydanie kart pojazdu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że powołany przez skarżącego przepis art. 90 TWE – obecnie art. 110 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), odnosi się wyłącznie do podatków. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tak sądów unijnych, jak i krajowych, pod pojęciem podatku, o którym mowa w omawianym przepisie, należy rozumieć również innego rodzaju obciążenia publiczne o podobnym charakterze. Również opłata za wydanie karty pojazdu stanowiła tego rodzaju obciążenie, czemu dał wyraz Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej m.in. w powołanym przez skarżącego postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. Opłata ta nie stanowi jednak obecnie takiego obciążenia. Wynika to z faktu, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. jej wysokość została ustalona z uwzględnieniem ustawowych wytycznych zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Stanowi ona ekwiwalent rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, w sytuacji zatem gdy opłata ta, jako świadczenie ekwiwalentne, nie przewyższa wartości faktycznie świadczonej usługi, to nie nabywa cechy podatku. Tym samym nie zostaje naruszony art. 110 powołanego Traktatu. Do takiego wniosku prowadzą również rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., jak i w postanowieniu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 10 grudnia 2007 r. Sąd wywodził, że nie jest jego obowiązkiem ustalenie, czy wszystkie wskazane przez skarżącego numery rejestracyjne pokrywają się z faktycznym uiszczeniem przez niego opłat za wydanie kart pojazdu. Takiego ustalenia winien bowiem dokonać organ na podstawie posiadanych akt rejestracyjnych. Z tego też względu nie jest możliwe orzeczenie o przysługującym skarżącemu uprawnieniu. Nie mieści się również w kognicji sądów administracyjnych rozstrzyganie kwestii ewentualnych odsetek. W tym względzie Sąd podziela argumentację organu co do cywilnoprawnego charakteru takiego roszczenia. Sąd wskazał, że wskazywana przez pełnomocnika organu okoliczność prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej i ewentualnego uwzględnienia kosztów uiszczonych opłat przy sprzedaży pojazdów, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Zawierciański winien ustalić, w jakiej wysokości skarżący powinien był uiścić opłatę za wydanie kart pojazdu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić skarżącemu uiszczoną kwotę, wartość tę przewyższającą. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi będzie niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego i niekwestionowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75,00 zł. Przy przyjęciu takiego ustalenia nienależnie pobrana część opłaty za wydanie kart pojazdu stanowić będzie różnicę pomiędzy kwotą uiszczoną przez skarżącego, a opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r. Nie można też wykluczyć, że organ inaczej ustali tę różnicę. W takim jednak przypadku zobligowany będzie do wykazania faktycznie poniesionych kosztów, o których mowa w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Z tych względów, na podstawie art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżony akt. Starosta Zawierciański wniósł od wyroku skargę kasacyjną, którą oparł na zarzutach. 1) naruszeniu art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 pkt 1 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec niedostrzeżeni przez Sąd, że skarga wniesiona została w 355 sprawach indywidualnych; 2) naruszeniu art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 oraz art. 52 § 1, § 2 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, przejawiające się tym, że Sąd niewłaściwie przyjął, jakoby skarżącemu nie przysługiwały określone w ustawie środki zaskarżenia, a tym samym uprawnionym jest do wniesienia skargi w trybie określonym w art. 52 § 3, ze względu na brak środków zaskarżenia określonych w art. 52 § 1 lub ich wyczerpania w trybie art. 52 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 3) naruszenia art. 3 § 1 i art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że Sąd niewłaściwie ustalił istnienie interesu prawnego skarżącego we wniesieniu skargi w sytuacji, gdy prawa i obowiązki wynikające z wydanych decyzji zostały przeniesione na osoby trzecie; 4) naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że Sąd uchylając akt organu administracji i nie przesądzając o istnieniu uprawnienia w sposób niebudzący wątpliwości wskazał sposób załatwienia określonej kategorii spraw niemożliwy do zastosowania przez organ administracji, mogący rodzić odpowiedzialność dyscyplinarną, jednocześnie uznając faktyczne istnienie uprawnienia. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Brak jest podstaw do wyprowadzenia powiązania art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z art. 1 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje odrębny rodzaj skarg do sądów administracyjnych. Stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na: inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Art. 146 § 1 reguluje środki stosowane wobec aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje zakres stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Sam charakter sprawy nie przesądza o stosowaniu przepisów Kodeksu administracyjnego, a łącznie muszą być spełnione cztery przesłanki: – po pierwsze charakter organu, – po drugie, właściwość organu, – po trzecie, charakter indywidualnej sprawy, – po czwarte, forma załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy administracyjnego prawa materialnego zawierają normy prawne regulujące uprawnienia (obowiązki) jednostki z mocy prawa oraz normy prawne, które wymagają autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli przepis prawa jest podstawą do wyprowadzenia uprawnienia lub obowiązku z mocy prawa, wydanie decyzji jest dotknięte ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa, jest działaniem bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Art. 77 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) stanowi, że "Kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawie rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 4". Według art. 77 ust. 4 pkt 2 "Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat za kartę pojazdu". Obowiązek uiszczenia opłaty za kartę i jej obowiązek wynikał z mocy prawa. Tak też należy interpretować uprawnienie jednostki do żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, opłaty uiszczonej w wysokości określonej przez akt normatywny niekonstytucyjny. Jest to uprawnienie wynikające z mocy prawa, a zatem akt organu stwierdzający lub odmawiający stwierdzenia uprawnienia jest aktem, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ma zatem podstaw do wydania decyzji administracyjnej, w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zrozumiały w tym zakresie postawiony zarzut naruszenia art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, który ustanawia zasadę ogólną przekonywania, nakładając na organ administracyjny obowiązki wobec strony w postępowaniu administracyjnym. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 oraz art. 52 § 1, § 2 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut ten wymaga rozpoznania w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodność z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej expressis verbis reguluje następstwa działania na podstawie aktu normatywnego niekonstytucyjnego. Podważenie w trybie wznowienia postępowania może dotyczyć tylko aktów wydanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w postępowaniu podatkowym w trybie przepisów Ordynacji podatkowej. W zakresie aktów, które nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym (podatkowym), a w konsekwencji do których nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (Ordynacji podatkowej) należy wyprowadzić innego rodzaju następstwa działania na podstawie aktu normatywnego niekonstytucyjnego. W sprawie takim, mającym umocowanie w art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, trybem jest tryb żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu pobraną w wysokości naruszającej konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednostka, na której ciąży obowiązek z mocy prawa ma interes prawny w zaskarżeniu aktu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada przepisom prawa, a zarzut co do odpowiedzialności dyscyplinarnej w świetle regulacji Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest zasadny. Jednostka ma prawo do obrony wobec działań władzy publicznej podejmowanych na podstawie aktów normatywnych niekonstytucyjnych, a organ władzy publicznej zastosować środki wynikające z tego prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2) powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.