III OSK 4616/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 434/20 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 434/20 oddalił skargę P. P. na decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowania sentencji zaskarżonej decyzji, w kontekście złożonego wniosku o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego/za remont lokalu, Sąd I instancji uznał, że w sytuacji, gdy z uzasadnienia decyzji wprost wynika, że skarżący nie miał prawa do ubiegania się o przyznanie kolejnej pomocy finansowej w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, to jakkolwiek brak w sentencji decyzji rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowi uchybienie, to nie tego rodzaju, że uzasadniałoby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że w czasie pełnienia służby w [...] w K. skarżący posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w Ś., na który decyzją Komendanta [...] w Ś. z [...] kwietnia 2006 r. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W maju 2019 r. funkcjonariusz ww. mieszkanie sprzedał i zakupił dom jednorodzinny w miejscowości J., która nie jest uznana jako "pobliska". Sąd podzielił stanowisko organu, który sytuację skarżącego rozważył w kontekście art. 82 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1499 ze zm.) dalej "ustawa o PSP" stwierdzając, na podstawie złożonego oświadczenia i dołączonych do niego dokumentów, że skarżący zwolnił lokal zajmowany w Ś. na który otrzymał pomoc finansową i której nie zwrócił. Uznanie żądania skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że w sytuacji każdorazowej zmiany miejsca pełnienia służby "odżywałoby" prawo ubiegania się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, co w konsekwencji pozwoliłoby na wielokrotne skorzystanie z przyznanych przywilejów. Prawidłowo, w ocenie Sądu I instancji, organ uznał, że dopiero w trakcie pełnienia służby w [...] w K. doszło do istotnej zmiany okoliczności faktycznych spowodowanej sprzedażą mieszkania w Ś. i zakupem domu w miejscowości J.. Przy czym przez pojęcie "utrata prawa do lokalu" należy rozumieć sytuacje prawne i faktyczne prowadzące do "pozbycia się" przez strażaka uprawnienia do korzystania z lokalu, tj. takiej formy działania, która jest zależna od jego woli. Taka bowiem wykładnia prawidłowo różnicuje status funkcjonariusza, który został pozbawiony (niezależnie od jego woli) prawa do lokalu, od statusu funkcjonariusza, który pozbawił się go na skutek działań własnych. Zatem w sytuacji, w której skarżący mając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe sprzedał mieszkanie położone w miejscowości pobliskiej wobec miejsca pełnienia służby, za jedyne przysługujące mu świadczenie może być uznany równoważnik za remont domu zajmowanego na podstawie przysługującego tytułu prawnego (art. 77 ust. 1 ustawy o PSP). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. P. zarzucając mu naruszenie: 1/ przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. tj.: - art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. polegające na błędnym określeniu granic rozpoznania sprawy i przyjęciu, że nie podlega badaniu kwestia nabycia przez skarżącego prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z datą przeniesienia do służby w [...] w K. pomimo, że kwestia ta nie została rozstrzygnięta żadną ostateczną decyzją administracyjną, - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie zgłoszonych wniosków dowodowych przy błędnym przyjęciu, że dotyczą one okoliczności niespornych i nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; 2/ przepisów prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 74 ust. 1, art. 81 i art. 82 ust. 1 ustawy o PSP mimo, że skarżący nie ubiegał się o przydział lokalu mieszkalnego, nadto dokonaniu oceny uprawnienia skarżącego do równoważnika za brak lokalu w oparciu o art. 78 ust. 2 pkt 1 zamiast o art. 78 ust. 3 ustawy o PSP w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy o PSP. Skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 191 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie postanowienia WSA w Lublinie z 27 listopada 2020 r., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych nadto zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wywodząc, że nie ma ona uzasadnionych podstaw prawnych wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Oceniając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez błędne określenie granic rozpoznania sprawy, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który w tej sprawie nie ma zastosowania). W niniejszej sprawie Sąd I instancji powołanego wyżej przepisu nie naruszył. Zgodnie z art. 77 i art. 78 ustawy o PSP strażakowi mianowanemu na stałe przy spełnieniu określonych w tych przepisach przesłanek przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego bądź równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, który przyznaje się na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego. W niniejszej sprawie faktem bezspornym jest, że w latach 2018 i 2019 funkcjonariusz składał oświadczenia mieszkaniowe na druku "Oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont bądź równoważnika za brak mieszkania" stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 listopada 2005 r. z wypełnioną wyłącznie częścią I – tj. "Równoważnik pieniężny za remont lokalu", co traktować należało jako świadome podjęcie decyzji o wyborze konkretnego uprawnienia mieszkaniowego. Otrzymując taki zakres żądania, prawidłowo postąpił organ wydając decyzje o przyznaniu i wypłacie równoważnika za remont lokalu. Brak było zatem podstaw do badania przez Sąd I instancji uprawnienia nabycia przez skarżącego prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od 1 czerwca 2017 r. (data przeniesienia do służby w K.). Jak już bowiem wskazano warunkiem koniecznym do ustalenia tego prawa jest złożenie stosownego oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Dopiero takie oświadczenie inicjuje stosowne postępowanie administracyjne. Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego jest zatem możliwe tylko i wyłącznie wówczas, gdy ziszczą się przesłanki określone w w/w przepisie. Zarzut naruszenia tego przepisu, mógłby być uznany za skuteczny w przypadku wykazania, że zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd I instancji z urzędu lub na wniosek dowodu z dokumentu, mimo ziszczenia się przesłanek określonych w tym przepisie, miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na rezultat sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Celem omawianego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy właściwe w sprawie ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy do poczynionych ustaleń prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Omawiany przepis, nie stanowi jednak instrumentu służącego podważaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08). Skarżący kasacyjnie nie zdołał wykazać, aby zgłaszane w niniejszej sprawie wnioski dowodowe miały znaczenie dla mających wpływ na rozstrzygnięcie dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie. Z tego samego powodu nieusprawiedliwione jest również żądanie skarżącego kasacyjnie, rozpoznania w trybie art. 191 p.p.s.a. postanowienia WSA w Lublinie z 27 listopada 2020 r. oddalającego wnioski dowodowe. Z dyspozycji art. 191 p.p.s.a wynika, że skuteczność zgłoszenia takiego wniosku zależy od wykazania, że wydane postanowienie miało wpływ na wynik sprawy, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za nieusprawiedliwiony uznał również zarzut naruszenia prawa materialnego. Prawidłowo organy oraz Sąd I instancji w pierwszej kolejności rozważając, sytuację skarżącego z punktu widzenia ustawowych przesłanek do uzyskania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, tj. w kontekście art. 82 ust. 1 ustawy o PSP, ustaliły, że w momencie przeniesienia ze służby w [...] w Ś. do [...] w K. skarżący posiadał lokal mieszkalny w Ś. – miejscowości pobliskiej do nowego miejsca pełnienia służby, na który otrzymał pomoc finansową i której nie zwrócił. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że do zmiany okoliczności faktycznych doszło w trakcie pełnienia służby w [...] w K., gdy skarżący mając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe sprzedał mieszkanie położone w miejscowości pobliskiej, tj. z własnej woli utracił prawo do tego lokalu skutkiem czego wypełniła się dyspozycja art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP, a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie art. 78 ust. 1 tej ustawy. Przy czym wystąpienie sytuacji określonej w przywołanym przepisie art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP wymaga zawinionej "utraty" lub zrzeczenia się prawa do lokalu lub domu dotychczas zajmowanego z wyłączeniem przypadków tam określonych. Ustawa nie określa pojęcia "utrata prawa do lokalu". Wg Słownika języka polskiego – "utracić" oznacza zostać pozbawionym czegoś, stracić. W orzecznictwie na tle zbliżonej regulacji zawartej w ustawie o Policji wskazuje się, że przez pojęcie "utrata prawa do lokalu" należy rozumieć sytuacje prawne i faktyczne które prowadzą do "pozbycia" się przez funkcjonariusza uprawnienia do korzystania z lokalu, tj. takiej formy działania, która jest zależna od woli funkcjonariusza. Taka wykładnia prawidłowo różnicuje status funkcjonariusza, który został pozbawiony (niezależnie od jego woli) prawa do lokalu, od statusu funkcjonariusza, który na skutek własnych działań pozbawił się i w tym znaczeniu utracił prawo do lokalu. Przy czym w art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP ustawodawca (w przeciwieństwie do uregulowań ustawy o Policji) dodatkowo określił, że nie każda utrata prawa do lokalu lub domu stanowi podstawę do nieprzyznania równoważnika, ale utrata zawiniona. Zatem w kontrolowanej sprawie organ winien był ustalić a następnie ocenić, czy skarżący wskutek własnych zawinionych działań pozbawił się prawa do lokalu i w tym znaczeniu utracił prawo do lokalu ze swej winy. Pojęcie zawinionej utraty prawa do lokalu należy zatem wykładać na tle okoliczności konkretnej sprawy. W analizowanym przypadku prawidłowo organy uznały, że w sytuacji skarżącego ziściła się przesłanka "zawinionej" utraty lokalu mieszkalnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania albowiem brak było ku temu podstaw prawnych. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 nr 3, poz. 38): "Artykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną." W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.