II OSK 1509/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 176/08 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego trzech okien, w miejsce których wykonano drzwi wejściowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 roku, sygn. akt II SA/Wr 176/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi J. G. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2008 roku, Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego trzech okien, w miejsce których wykonano drzwi wejściowe. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 roku - t. j. z późn. zmianami) nakazał J. G. doprowadzić do stanu poprzedniego trzy okna, w miejsce których wykonano drzwi wejściowe oszklone szkłem lustrzanym, na piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. P.. Od decyzji tej odwołanie wniósł J. G. podnosząc zarzut, iż adresatem zaskarżonego rozstrzygnięcia powinien być Robert Sikorski, faktyczny inwestor, który zlikwidował schody zewnętrzne. Na poparcie swoich racji odwołujący się załączył szereg dokumentów, dotyczących schodów zewnętrznych do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. P.. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku, nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J. G. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 roku, sygn. akt II SA/Wr 176/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi J.G. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2008 roku, Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego trzech okien, w miejsce których wykonano drzwi wejściowe. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie czynią zadość wymogom opisanym w art. 107 § 1 i § 2, naruszając ten przepis. Organy nadzoru budowlanego obu instancji, nakazując bowiem skarżącemu doprowadzenie do stanu poprzedniego trzech okien, w miejsce których wykonano drzwi wejściowe oszklone szkłem lustrzanym, na piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. P., podjęły akty stosowania prawa odbiegające w sposób istotny od wspomnianych wymagań, charakteryzujących prawidłową treść rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, zaskarżona obecnie decyzja jest wynikiem niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych wcześniejszą decyzją organu nadzoru budowlanego. Osnowa kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji brzmi "doprowadzić do stanu poprzedniego trzy okna, w miejsce których wykonano drzwi wejściowe oszklone szkłem lustrzanym na piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. P.". Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 w myśl którego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję – w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Dla szczegółowego wyjaśnienia kwestii osnowy decyzji wydanej na podstawie przywołanego przepisu, zdaniem Sądu, warto wskazać na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego "rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym" (IV SA 1418/97, wyrok NSA z dnia 2 września 1999 roku). Zdaniem Sądu przytoczona osnowa decyzji z dnia 12 listopada 2007 roku, nie odpowiada wymogowi ustawowemu. Dyspozycja przywołanego przepisu nie przewiduje bowiem sentencji orzeczenia o zawartym w decyzji brzmieniu. Nałożenie na skarżącego obowiązku nie odpowiadającego w swej treści obowiązkowi uregulowanemu w art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie daje, zdaniem Sądu, perspektywy na jego prawidłowe wykonanie, także z punktu widzenia jego ewentualnej egzekucji administracyjnej. Organy nadzoru budowlanego obu instancji nie uwzględniły, iż przewidziany w art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego odnosi się do obiektu budowlanego jako pewnej całości, nie zaś do restytucji poszczególnych jego elementów nie związanych już nawet w sposób trwały z tym obiektem. Sąd stwierdził, że podstawą do uchylenia decyzji jest brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy. Takie uchybienie i brak należytej staranności w podejmowaniu czynności procesowej występujące w sprawie stanowi naruszenie tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazał Sąd przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjno – prawnego materialnego lub procesowego. Zdaniem Sądu. niewątpliwie decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji naruszyły też art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, skoro nie odpowiadały one treści, a co najważniejsze istocie tego przepisu, sprowadzającej się do restytucji stanu poprzedniego w zakresie obiektu budowlanego. Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie organ uprawniony do orzekania rozważy uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku, dokona zgodnej z ustawowymi wymogami oceny okoliczności sprawy i stosownie do niej podejmie prawidłowe czynności orzecznicze. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że objęcie nakazem doprowadzenia do stanu poprzedniego opisanej szczegółowo części obiektu, lecz bez sformułowania wprost "obiektu budowlanego" pozostaje w sprzeczności z treścią i istotą tego przepisu; 2. naruszenia przepisów prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji zarzucenie organom nieprecyzyjnego sformułowania sentencji nakazu kierowanego do strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić należy się z wnoszącym skargę kasacyjną, że decyzja organu pierwszej instancji w wystarczająco precyzyjny sposób określa obowiązek, który powinien być wykonany przez adresata decyzji. Podstawą prawną nałożonego obowiązku był art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Z przepisu tego wynika, że organ nadzoru budowlanego w przypadku niewykonania przez inwestora obowiązku wymienionego w art. 51 ust. 1 pkt 2 wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego trzech okien, w miejsce których wykonano drzwi wejściowe jest w istocie nakazem doprowadzenia do stanu poprzedniego obiektu budowlanego poprzez wykonanie trzech okien, w miejsce których wykonano drzwi wejściowe. Okoliczność, iż organ administracji w osnowie decyzji nie użył sformułowania "doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego" nie powoduje niemożności właściwego określenia treści nałożonego na inwestora obowiązku. Obowiązek ten polegać ma na doprowadzeniu obiektu do stanu sprzed wykonanych robót. Zlikwidowane powinny zostać drzwi wejściowe i w to miejsce wykonane trzy okna. Taki sposób sformułowania obowiązku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie narusza art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, jak również nie narusza art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. Tym samym brak było podstaw do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z powodu naruszenia wymienionych wyżej przepisów. Ponowne określenie obowiązku nałożonego na inwestora sprowadzałby się do dodania do dotychczasowego tekstu osnowy decyzji poprzedzającego go sformułowania "doprowadzenia obiektu budowlanego", to jest do zmiany czysto redakcyjnej. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nastąpiło z powodów, które Sąd ten wziął pod uwagę z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał oceny zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącego. Konieczne jest więc uchylenie zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania w celu odniesienia się do zawartych w skardze argumentów. Rozpoznawanie ich bezpośrednio przez Naczelny Sąd Administracyjny godziłoby w zasadę dwuinstancyjności sądownictwa administracyjnego. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec faktu, iż powodem uchylenia zaskarżonego wyroku było uchybienie, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które nie pozostawało w związku z zarzutami zawartymi w skardze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od obciążania skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego.