II OSK 1283/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2210/06 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2006r. utrzymującą w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2006r., która ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na przychodnię NZOZ Kliniki Medycznej [...], przewidzianej do realizacji w W. przy ulicy [...], na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z regulacji art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szczegółowej analizie Sąd poddał spełnienie warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, którego naruszenie zarzucił skarżący w skardze i uznał, że nie jest uzasadnione twierdzenie skarżącego, jakoby organ wydając decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powinien uwzględnić i zabezpieczyć miejsca parkingowe w trybie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5. Parking, czy też miejsca parkingowe nie mieszczą się w granicach pojęcia "uzbrojenie terenu", tak więc nie ma do nich zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 3. Skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 definiuje "uzbrojenie terenu" jako urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to będą nimi urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Sąd podkreślił, że w decyzji o warunkach zabudowy uzależniono dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji od uprzedniego zapewnienia urządzenia parkingu na jednej z sąsiednich działek. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie będą przedmiotem postępowania na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2, a w szczególności pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd stwierdził, że "potrzeby interesu publicznego" są jedną z wartości, które powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Termin ten, mimo jego definicji w art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako uogólnionego celu dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym jest tzw. pojęciem nieostrym, a więc takim, którego treść jest odczytywana przez pryzmat konkretnego przypadku. Sąd uznał, że biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na przychodnię NZOZ Kliniki Medycznej [...] nie narusza ona wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. Przychodnia medyczna zawsze będzie realizowała potrzeby ogółu społeczeństwa. Podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może być fakt istnienia w sąsiedztwie innej przychodni medycznej, nawet o tej samej specjalności. Wykraczałoby to poza uprawnienia organu i faktycznie ingerowałoby w rynek medyczny, a rolą organu nie jest ocena zasadności realizacji planowanej inwestycji. Organ w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma uwzględniać wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast nie oznacza to, że każda z tych wartości podlega szczegółowej analizie w toku tego postępowania. Uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł T. S., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego F. O., który zarzucił naruszenie prawa materialnego przez - błędną wykładnię art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, iż w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zachowana została zasada wydania decyzji z uwzględnieniem "potrzeb interesu publicznego", - błędne zastosowanie tego przepisu poprzez dokonanie przez sąd na jego podstawie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że organy administracji w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokonały merytorycznego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zasady wyrażonej w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującej organowi w tymże postępowaniu wydanie decyzji z uwzględnieniem potrzeb interesu publicznego. Jakkolwiek Sąd prawidłowo wywiódł, że termin ten jest pojęciem nieostrym, to nie oznacza to jednak uprawnienia sądu do de facto orzekania merytorycznego, w warunkach faktycznego pominięcia przez organy administracji zbadania tej kwestii, zgonie z dyspozycją przepisu. Zdaniem skarżącego uwzględnienie potrzeb ogółu społeczeństwa na gruncie przedmiotowej sprawy oznacza "obowiązek usytuowania przez organ administracji takiej działalności gospodarczej w okolicznościach faktycznych potrzeb danej zbiorowości. Ocena jej przydatności bądź zbędności winna być wtórna w stosunku do analizy tych potrzeb". W sprawie niniejszej uwzględnienie tego interesu sprowadza się do samej oceny, wydanej z pominięciem wskazania podstaw jej uzyskania, tj. bez przeprowadzenia w tym zakresie stosownej pozytywnej analizy i nie może być sanowane w drodze merytorycznego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny w toku instancji. Obiektywne uznanie uwzględnienia potrzeb interesu publicznego, ale dokonane przez sąd w warunkach pominięcia tej kwestii przez organ I, jak i II instancji nie wypełnia, zdaniem skarżącego warunku określonego ustawą i wykracza poza zakres kontroli określony w art. 1 ppsa. Tym samym Sąd de facto błędnie zastosował przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania B. i K. R. wnieśli o jej oddalenie, podnosząc, iż organy obu instancji szeroko omówiły zagadnienie interesu publicznego. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji nie tylko zgodna jest z interesem lokalnych społeczności, ale również interesem ogółu społeczności, z usług powstającej przychodni mogłaby korzystać zarówno społeczność lokalna, jak i osoby dojeżdżające, co wskazuje, że w większym stopniu zaspokojone byłyby zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa. Powstanie w sąsiedztwie drugiej konkurencyjnej placówki nie tylko nie narusza interesu publicznego, ale wręcz mu służy, gdyż najprawdopodobniej poprawi jakość usług i obniży cenę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje stosowanie prawa procesowego i materialnego. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do regulacji art. 183 § 1 tej ustawy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie zachodzi żaden z przypadków wskazanych w art. 183 § 2 ppsa . T. S. skargę kasacyjną oparł na postawie kasacyjnej, wskazanej w art. 174 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszeniu prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono tylko naruszenie przepisów prawa materialnego uznać należy, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, co pozwala na skontrolowanie procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przez: - przyjęcie, iż w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zachowana została zasada wydania decyzji z uwzględnieniem "potrzeb interesu publicznego" (błędna wykładnia art. 1 ust. 2), - dokonanie przez sąd na jego podstawie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (błędne zastosowanie art. 1 ust. 2). Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, co następuje: Naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni polega na mylnym zrozumieniu, a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. Nieodzownym elementem uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej winno być więc wskazanie na czym polega wadliwa interpretacja tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wyjaśnienie, jak zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przepis ten winien być rozumiany. Natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, czyli błędnym uznaniu, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada hipotetycznemu stanowi przewidzianemu w danym przepisie. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy, polegający na błędnej wykładni tego przepisu oraz jego niewłaściwym zastosowaniu w sprawie niniejszej przez Sąd I instancji nie jest usprawiedliwiony. Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje proces gospodarowania przestrzenią, jej przedmiot stanowią regulacje w dwóch podstawowych obszarach: określenia zasad kształtowania polityki przestrzennej przez organy administracji oraz określenia zakresu i sposobu postępowania w sprawach przeznaczania terenów na konkretne cele wraz z ustaleniem zasad ich gospodarowania i zabudowy. Podstawę tych działań stanowić ma ochrona i zabezpieczenie dwóch wartości – ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ustawy). Jedną z katalogu wymienionych w art. 1 ust. 2 wartości, które powinny być w sposób szczególny uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale które nie stanowią materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych są "potrzeby interesu publicznego" (pkt 9). Jak słusznie podniósł Sąd I instancji termin ten należy do spotykanych w języku prawnym tzw. pojęć nieostrych, których treść jest odczytywana przez pryzmat konkretnych przypadków, z reguły przez organ administracji, sąd stosujący przepis prawa zawierający takie określenie. Próbę ustawowej definicji interesu publicznego zawiera przepis art. 2 pkt 4 ustawy stwierdzający, iż jest to cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 1 ust. 2 ustawy, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku została dokonana prawidłowo, wobec czego ten zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za chybiony. Stwierdzenie w zarzucie, iż "przyjęcie przez Sąd, że w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zachowana została zasada wydania decyzji z uwzględnieniem potrzeb interesu publicznego" w istocie nie dotyczy wadliwie dokonanej wykładni przepisu. Natomiast drugi zarzut skargi kasacyjnej - błędne zastosowanie przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 ustawy - ma polegać na "dokonaniu przez sąd na jego podstawie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy". Z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że Sąd ten badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na przychodnię - planowana inwestycja nie narusza wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, jako że przychodnia medyczna zawsze będzie realizowała potrzeby ogółu społeczeństwa, tym samym Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, który w uzasadnieniu decyzji wskazał, że realizacja przychodni, z której usług korzystać będzie nie tylko społeczność lokalna uwzględnia zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa. Należy podzielić ten pogląd Sądu I instancji, jak również wyrażone przez Sąd oraz organ administracji stanowisko, że fakt istniejącej w sąsiedztwie planowanej inwestycji innej przychodni medycznej nie może być podstawą do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący nie podzielając tego stanowiska podniósł w skardze kasacyjnej, że organ nie przeprowadził na tę okoliczność "analizy", a sąd przeprowadzając taką analizę sanował dokonane w tym zakresie uchybienia organu administracji. Zarzut powyższy należy uznać za niezasadny, bowiem analiza została dokonana przez organy administracji i następnie skontrolowana i podzielona przez Sąd I instancji, a do jej przeprowadzenia nie była konieczna "odpowiednia procedura", lecz wywiedzenie jej na podstawie prawidłowo, w sposób nie kwestionowany zgromadzonego materiału dowodowego i mających w sprawie zastosowanie przepisów, w tym art. 1 i art. 61 ustawy. Należy także podzielić stanowisko Sądu, że rolą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy nie jest ocena zasadności realizacji planowanej inwestycji. W świetle powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw nie mogły odnieść zamierzonego skutku, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną oddalił.