I OSK 1282/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 221/17 w sprawie ze skargi P. A. na bezczynność Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 grudnia 2018 r., II SAB/Łd 221/17, po rozpoznaniu skargi P.A. na bezczynność Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: (1) zobowiązał Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego [...] do załatwienia wniosku P.A. z [...] września 2017 roku w terminie 14 dni o daty zwrotu akt; (2) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; (3) oddalił skargę w pozostałej części; (4) zasądził koszty postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujący stan sprawy. P.A. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyjaśnił, że [...] września 2017 r. złożył w organie podatkowym wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej procedur (wytycznych), odnoszących się do czynności, o których mowa w art. 272 pkt 5) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.), w związku z art. 96 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U z 2017 r., poz. 1221 ze zm.) skierowanych do organów podatkowych, które dokonują rejestracji podatników dla celów VAT, w szczególności: - procedurę (wytyczne) sprawdzenia danych zawartych w zgłoszeniu rejestracyjnym VAT-R odnośnie siedziby, w tym sposobu udokumentowania podjętych czynności sprawdzających; - procedurę (wytyczne) odnośnie terminu rejestracji podatnika jako podatnika VAT czynnego; - procedurę (wytyczne) odnośnie konieczności bezpośredniego kontaktu z podatnikiem/organem zarządzającym podatnika; - innych wytycznych związanych z weryfikacją danych związanych ze zgłoszeniem rejestracyjnym VAT-R. Pismem z [...] września 2017 r. organ podatkowy odmówił udostępnienia informacji, wskazując, że zakres wnioskowanej informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r., poz. 1764 ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Zdaniem skarżącego stanowisko organu podatkowego rażąco narusza: - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że procedury organizacyjne związane z funkcjonowaniem organów podatkowych oraz sposobem wykonywanych przez te organy czynności nie stanowią informacji publicznej; - art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym ograniczeniu prawa do informacji publicznej, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki określone w art. 5 u.d.i.p.; - art. 6 ust. 1 pkt 2 lit b) i c) oraz pkt 3 lit d-f) i pkt 4 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja, która dotyczy organizacji oraz działalności i kompetencji organu, a także sposobu załatwienia spraw oraz realizowanych czynności jak również sposobu prowadzenia czynności utrwalona w postaci procedur nie stanowi informacji publicznej; - naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie, polegające na przekroczeniu terminu, w którym organ zobowiązany był do udostępnienia informacji publicznej. Skarżący stwierdził, że odmowa udostępnienia informacji jest również sprzeczna z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Następnie skarżący dodał, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się szeroką definicję pojęcia informacja publiczna. Należy przyjąć, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne lub odnosząca się do władz publicznych. Stąd też, informację publiczną z pewnością stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a także inne kategorie dokumentów. W ocenie skarżącego, żądane od organu podatkowego informacje wchodzą w zakres "sprawy publicznej", dotyczą stosunku prawnego na linii organ władza publiczna (organ podatkowy) - obywatel (podatnik) oraz dotyczą funkcjonowania i działania organu, przez co stanowią informację publiczną. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu od niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji publicznej; zobowiązanie organu do uznania, że w przedmiotowej sprawie istnieje obowiązek udostępnienia informacji publicznej; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego [...] w pierwszej kolejności wskazał, że niniejsza skarga zasługuje na odrzucenie zgodnie z art. 58 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna. Nie zostały bowiem wyczerpane przez skarżącego wszystkie przysługujące mu zgodnie z prawem środki. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W zakresie wniosku o oddalenie skargi i wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej organ wskazał, że nie uległo zmianie jego stanowisko, a co za tym idzie, w jego ocenie, zakres wnioskowanej przez skarżącego informacji nie mieści się w dyspozycji art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Procedury (wytyczne), o których udostępnienie wnosi skarżący, kierowane są do organów podatkowych, dokonujących rejestracji podatników VAT czynnych i prowadzących rejestr tych podatników. Są więc skierowane do ograniczonego grona odbiorców. Z kolei art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przepis stanowi o informacji w sprawach publicznych. Procedury (wytyczne), których dotyczy wniosek skarżącego zaś takich spraw publicznych nie dotyczą, dlatego nie mogą być ujawnione w trybie przewidzianym ustawą. Organ wyjaśnił ponadto, że o bezczynności mówić można jedynie wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie. W ocenie organu, wniosek skarżącego został zaś załatwiony w ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki. Wniosek o udzielenie informacji publicznej datowany jest na dzień [...] września 2017 r., organ otrzymał go [...] września 2017 r. Odpowiedź została udzielona pismem z [...] września 2017 r. Od otrzymania wniosku do udzielenia odpowiedzi upłynęło więc 14 dni, zgodnie z art. 13 § 1 u.d.i.p., zatem organ załatwił sprawę i terminowo udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 19 grudnia 2018 r., II SAB/Łd 221/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, że skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało ponaglenie w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Nie jest więc zasadne, zawarte w odpowiedzi na skargę, żądanie odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2010 r., I OSK 592/10 oraz z 6 października 2011 r., I OSK 1510/11). Ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zawiera katalog podmiotów, zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. W świetle powyższych uregulowań oczywistym jest, że naczelnik urzędu skarbowego, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie budzi również wątpliwości, że informacje, dotyczące procedur (wytycznych), w oparciu o które organy skarbowe dokonują określonych czynności urzędowych (rejestracja podatnika, weryfikacja danych, objętych zgłoszeniem), w świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Stanowią bowiem w istocie akt administracyjny wewnętrzny, którego adresatami są pracownicy urzędu skarbowego, określając tryb działania władzy publicznej i ich jednostek organizacyjnych (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 5 września 2012 r., II SA/Wa 625/12; 2 sierpnia 2012 r., VIII SAB/Wa 22/12; 29 października 2008 r., II SAB/Wa 119/08). W rozpoznawanej sprawie wniosek P.A. dotyczył wytycznych obejmujących czynności, o których mowa w art. 272 pkt 5 ustawy Ordynacja podatkowa (weryfikacja danych i dokumentów przedstawionych przez podatników dokonujących rejestracji podatkowej) w zw. z art. 96 ust. 4 (weryfikacja danych i rejestracja podatnika VAT) i 4a (niedokonanie rejestracji podatnika VAT bez konieczności zawiadomienia podmiotu), skierowanych do organów podatkowych, które dokonują rejestracji podatników VAT czynnych i prowadzą rejestr tych podatników. Nie ma zatem wątpliwości, że przedmiotem żądania P.A. jest informacja publiczna, zaś skarżący podał w jakiej formie i w jaki sposób żądana informacja winna zostać udostępniona (przesłanie informacji drogą elektroniczną na wskazane adresy lub w formie pisemnej na adres wnioskodawcy). Analiza uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi natomiast do konkluzji, że w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może zachować się w jeden z poniższych sposobów: 1. udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno-technicznej; 2. odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej; 3. odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie organ do dnia rozprawy nie załatwił wniosku skarżącego w żaden ze wskazanych wyżej sposobów, wychodząc z błędnego założenia, że żądana przezeń informacja nie stanowi informacji publicznej. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano zatem Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego [...] do jego załatwienia w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, stwierdzając jednocześnie, po myśli art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu I instancji, odniesienie się do wniosku w ustawowym terminie, jakkolwiek błędne, wyklucza uznanie bezczynności za rażąco naruszającą prawo. Z tej przyczyny nie znaleziono również podstaw do przyznania skarżącemu żądanej w skardze sumy pieniężnej, oddalając skargę w tym zakresie. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 grudnia 2018 r., II SAB/Łd 221/17, wniósł Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie, w wyniku uznania, że procedury organizacyjne związane z funkcjonowaniem organów podatkowych oraz sposobem wykonywanych przez te organy czynności stanowią informację publiczną i akt administracyjny wewnętrzny, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że żądanie strony dotyczące procedur postępowania w sprawach rejestracji podatników VAT czynnych, sposób kontroli tych podatników oraz innych wytycznych związanych z weryfikacją danych podatników VAT czynnych, nie są aktem prawa wewnętrznego, a co za tym idzie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art 1 ust. 1 u.d.i.p.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie, w wyniku uznania, że wniosek o dostęp do informacji publicznej zgłoszony przez stronę powinien zostać uwzględniony przez organ, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu i charakter żądanej informacji winna doprowadzić sąd do konstatacji, że nie jest to informacja publiczna i nie stanowi to aktu prawa wewnętrznego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku przyjęcia, że informacja, do której dostępu żądała strona stanowi informację publiczną, podczas gdy dokładna analiza stanu faktycznego w powiązaniu z w/w przepisem powinna prowadzić do wniosku, że informacje, w zakresie których złożono wniosek nie powinny zostać ujawnione z uwagi na brak charakteru informacji publicznej; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i w zw. z art 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku przyjęcia, że informacja, do której dostępu żądała strona stanowi informację publiczną, podczas gdy dokładna analiza stanu faktycznego w powiązaniu z w/w przepisem powinna prowadzić do wniosku, że informacje, w zakresie których złożono wniosek nie powinny zostać ujawnione z uwagi na brak charakteru informacji publicznej i nie jest też aktem prawa wewnętrznego; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i w zw. z art 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i w zw. z art. 272 pkt 5 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 96 ust.4 i 4a ustawy o podatku od towarów i usług, polegające na jego błędnym zastosowaniu w wyniku uznania, że organ miał obowiązek udostępnienia informacji dotyczącej procedur skierowanych do organów podatkowych, które dokonują rejestracji podatników dla celów VAT, podczas gdy prawidłowa ocena stanu sprawy i zastosowanie przepisów winna prowadzić sąd do wniosku, że skarga podlega oddaleniu, a wniosek strony z uwagi na brak obowiązku organu do przedstawienia takowych informacji, z uwagi na brak charakteru informacji publicznej, został prawidłowo rozpoznany; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i w zw. z art 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegające na jego błędnym zastosowaniu w wyniku uznania przez sąd, że organ nie rozpoznał wniosku strony przez błędne przekonanie, że nie jest to informacja publiczna, i że organ jest w zwłoce ale nie rażącej, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy winna doprowadzić sąd do wniosku, że organ dokonał prawidłowej oceny przepisów prawa z zakresu informacji publicznej, uznając, że żądane informacje nie są informacją publiczną oraz, że organ w ustawowym terminie udzielił odpowiedzi stronie, przez co nie był nigdy w zwłoce; II. przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku przyjęcia, że informacja, do której dostępu żądała strona stanowi informację publiczną, podczas gdy dokładna analiza stanu faktycznego w powiązaniu z w/w przepisem powinna prowadzić do wniosku, że informacje, w zakresie których złożono wniosek, nie powinny zostać ujawnione z uwagi na brak charakteru informacji publicznej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu w wyniku uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i przepisów prawa winna doprowadzić sąd do wniosku, że skarga podlegała oddaleniu; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 272 pkt 5 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 96 ust.4 i 4a ustawy o podatku od towarów i usług, polegające na jego błędnym zastosowaniu w wyniku uznania, że organ miał obowiązek udostępnienia informacji dotyczącej procedur skierowanych do organów podatkowych, które dokonują rejestracji podatników dla celów VAT, podczas gdy prawidłowa ocena stanu sprawy winna prowadzić do oddalenia skargi P.A. z uwagi na brak obowiązku organu do przedstawienia takowych informacji, z uwagi na brak charakteru informacji publicznej; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 200 p.p.s.a., polegające na jego błędnym zastosowaniu w wyniku uznania, że to Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego [...] powinien zwrócić P.A. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania z uwagi na zasadność skargi, podczas gdy prawidłowa ocena stanu sprawy winna prowadzić do oddalenia skargi w całości; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. polegającej na błędnym zastosowaniu przepisów przez sąd i stwierdzeniu, że organ jest w zwłoce w rozpoznaniu wniosku, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego winna doprowadzić do wniosku, że organ prawidłowo zareagował i w terminie ustawowym zakreślonym przez przepisy prawa odpowiedział stronie, a co za tym idzie nie jest w bezczynności; 6. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niekompletne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygania, poprzez brak należytego uzasadnienia dla wydanego wyroku. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie na rzecz Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Spośród szeregu zarzutów powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jako usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawnych podstaw rozstrzygnięcia. Wyjaśnić zatem należy, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Oznacza to tym samym, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Natomiast art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności m.in. organów władzy publicznej, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania (zob. wyrok NSA z 19 września 2019 r., I OSK 678/18, LEX nr 2734901). Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2018 r., I OSK 1514/16, że gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Jak wskazał NSA w powyższym wyroku "prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów". Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Podnosi się też w orzecznictwie, że "Dokument wewnętrzny" nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu" (zob. wyrok NSA z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15, LEX nr 2260512). Przykładowo wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy, nie jest informacją publiczną (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10). Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji bez zapoznania się z treścią żądanych we wniosku wytycznych, a nawet bez ustalenia w organie, o jakiego rodzaju dokumenty chodzi, przyjął, że "Nie budzi (...) wątpliwości, że informacje, dotyczące procedur (wytycznych), w oparciu o które organy skarbowe dokonują określonych czynności urzędowych (rejestracja podatnika, weryfikacja danych, objętych zgłoszeniem), w świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Stanowią bowiem w istocie akt administracyjny wewnętrzny, którego adresatami są pracownicy urzędu skarbowego, określając tryb działania władzy publicznej i ich jednostek organizacyjnych (...)". Przyjęcie, że dokument wewnętrzny, którego adresatami są pracownicy urzędu skarbowego, zawsze jest dokumentem zawierającym informację publiczną, jest wykładnią dalece odbiegającą od przytoczonego wyżej rozumienia dokumentu wewnętrznego. Najistotniejsze jest zaś to, że Sąd I instancji nie zapoznał się z treścią dokumentu, o którego statusie orzekał. Na rozprawie przed NSA w dniu 22 listopada 2019 r. pełnomocnik organu wyjaśniła, że zostało wydane pismo Dyrektora Izby Skarbowej dotyczące współpracy pomiędzy nim a Urzędem Celno-Skarbowym w zakresie kontroli sprawdzających przy rejestracji podatników VAT. Czy jest to jedyny dokument objęty żądaniem wniosku i jaka jest jego treść, Sąd I instancji nie ustalił. Nie wyjaśnił wobec tego, jaka była treść żądanych dokumentów i czy wobec tego zawierała informacje służące jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, co – pomimo że związane jest z jego działalnością – nie jest informacją publiczną, czy też treść tych dokumentów zawiera jakiekolwiek informacje (zwłaszcza w sferze procedur postępowania, co a priori przyjął Sąd I instancji), które mogą oddziaływać na podmioty zewnętrzne (wpływać na ich sytuację prawną), mimo że nie ma ku temu ustawowych upoważnień. Bez wyjaśnienia tych okoliczności nie była możliwa ocena, czy mamy do czynienia z dokumentem wewnętrznym, służącym jedynie potrzebom organu, czy z informacją publiczną wytworzoną przez organ, mogącą oddziaływać na podmioty zewnętrzne. W tym przejawia się brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) należy uznać za nieusprawiedliwione, z uwagi na ich konstrukcję. Pomijając fakt, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie stanowił podstawy orzekania w tej sprawie, to łączenie tego przepisu z prawem materialnym albo z art 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. (który to przepis ma charakter wynikowy) nie mogło odnieść oczekiwanego skutku. Zarzuty dotyczące prawa materialnego co do zasady należy w tej sytuacji uznać co najmniej za przedwczesne, pomijając już podobne uwagi jak wyżej, co do ich konstrukcji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną wyżej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze stopień skomplikowania sprawy, który nie uzasadniał obciążenia kosztami skarżącego (wnioskodawcy żądania udostępnienia informacji publicznej), a organ nie przyczynił się do jej wyjaśnienia, nie przedstawiając choćby Sądowi dokumentów mogących być potencjalnym przedmiotem udostępnienia.