III SAB/Wr 911/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1200 (tysiąc dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE S. R. (dalej: skarżący, strona) wniósł 24 czerwca 2020 r. (data wpływu) - skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D.(dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z 4 lutego 2019 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 , art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej: k.p.a.). przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego, 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 4. przyznanie od organu na rzecz strony kwoty 15 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy, 6. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie podnieść należy, iż merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola dopuszczalności środka zaskarżenia. Wśród okoliczności czyniących skargę niedopuszczalną, ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymienia bowiem niewyczerpanie (przez wnoszącego skargę) środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W pierwszej kolejności należy rozważyć wniosek Wojewody o odrzucanie skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Złożenie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. stanowi więc wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania. W sprawach przewlekłości postępowania istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia ponaglenia, ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ ponaglenia, przez sam fakt wniesienia tego środka stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym przewlekłości postępowania przez organ. Zastosowanie znajdzie również w rozpatrywanej sprawie art. 53 § 2b p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z tym przepisem skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie zarówno z akt administracyjnych, jak i odpowiedzi na skargę i skargi wynika bowiem, że skarżący pismem z 17 czerwca 2020 ( wpływ do organu 19 czerwca 2020 r.) wniósł ponaglenie (na bezczynność i przewlekłość) tj. jeszcze przed wniesieniem skargi. Tym samym warunki formalne do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zostały przez niego dochowane. Przechodząc wobec nieuwzględnienia wniosku Wojewody o odrzucenie skargi do jej rozpoznania przypomnieć należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że skarżący złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę 4 lutego 2019 r. (data wpływu do organu). Dnia 26 sierpnia 2019 r. przedłożył umowę najmu z dnia 8 sierpnia 2019 r. oraz stawił się osobiście, aby złożyć odciski palców i przedłożyć do wglądu swój paszport. W dniu 6 listopada 2019 r. skarżący przedłożył umowę o pracę na czas nieokreślony. Pismem z dnia 12 czerwca 2020 r. strona złożyła wniosek o wgląd w akta oraz o przyspieszenie postępowania. W dniu 19 czerwca 2020 r. złożyła ponaglenie, które pismem z 9 lipca 2020 r. zostało przekazane do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Skargę do Sądu skarżący wniósł 24 czerwca 2020 r. Pismem z 16 lipca 2020 r., już po wniesienia skargi do tut. Sądu organ wszczął postępowanie administracyjne. W tym samym dniu wysłane zostały wnioski do szefa Delegatury ABW, Straży Granicznej oraz do Komendanta Policji o opiniowanie cudzoziemca. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po szesnastu miesiącach od jego wpłynięcia, i to na skutek złożenia przez stronę ponaglenia oraz skargi do Sądu. Nawet tak proste i nieskomplikowane czynności, jak zwrócenie się do odpowiednich służb, które powinny być zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, zostały przez organ zrealizowane dopiero 16 lipca 2020 r. Nie sposób przy tym oprzeć się wrażeniu, że działania te mają charakter pozorowany, bowiem zasięganie po prawie 1,5 roku informacji o tym, czy wjazd i pobyt Cudzoziemca na terytorium kraju nie zagraża obronności i bezpieczeństwu państwa i porządku publicznemu nie spełnia celu jakiemu ma służyć. Sąd zauważa również, że w prowadzonym postępowaniu (na dzień wniesienia skargi) organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazywał - poza pismem z 16 lipca 2020 r. - nowego terminu załatwienia sprawy. Tym samym organ poinformował skarżącego - po raz pierwszy w przedmiotowej sprawie - o przewidywanym terminie zakończenia postępowania dopiero po upływie siedemnastu miesięcy od złożenia przez niego wniosku. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a., a także zasady wskazane w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie w terminie decyzji, ale całkowitą bierność organu w tym czasie) Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie standardowych czynności wyjaśniających, a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. stopień przewlekłości postępowania, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ przez okres 16 miesięcy od złożenia wniosku, ale także art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w związku z czym orzekając o przyznanej sumie pieniężnej nie uwzględnił okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. z powodu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID), a tym samym nie zakwalifikował go jako okresu przewlekłości organu. W tych okolicznościach Sąd przyznał stronie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 kwotę 1.200 (tysiąc dwieście) złotych, uznając kwotę żądaną przez skarżącego (15 000 zł) za zbyt wygórowaną. Zdaniem Sądu przyznana kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.