I GSK 1120/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1320/15 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1320/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) oddalił skargę Spółki A na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z [...] października 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z [...] lipca 2015 r. odmawiającą przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r.; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95), działania nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (unijnego) mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hanower (pkt 52-53). Sąd wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej przez organy wynika, że: • E. S. jest zarazem wspólnikiem i prezesem skarżącej spółki (BTB); • ta sama osoba jest również wspólnikiem spółki .; • w pozostałych spółkach (M., G.) i w Fundacji wspólnikami i członkami zarządów są między innymi M. S. (małżonek E. S.) i T. S. (zstępny E. S.). Trafnie zdaniem Sądu – w tym kontekście uwypuklił organ odwoławczy następujące okoliczności: jedna osoba (E. S.) jest pełnomocnikiem umocowanym do reprezentacji wszystkich powiązanych podmiotów przed organami ARiMR; dla wszystkich podmiotów powiązanych do przekazania środków uzyskanych z tytułu przyznanych płatności do gruntów rolnych (na rok 2014) został wskazany jeden rachunek bankowy (należący do E. S.); osoby spokrewnione (E. S., M. S. – małżonek i T. S. – syn) są wspólnikami i posiadaczami wszystkich udziałów w wymienionych spółkach oraz zasiadają w ich władzach; działki deklarowane do płatności przez podmioty powiązane stanowią własność E. S. i jej małżonka, a w latach 2004-2013 były deklarowane do płatności do gruntów rolnych przez E. S. Położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności wcale nie uzasadnia fizycznego podziału jednego do tej pory gospodarstwa (wszystkie działki rolne zgłoszone przez poszczególne, wielokrotnie już wskazywane podmioty do osobnych płatności na rok 2014 r. były poprzednio zgłaszane przez jednego tylko wnioskodawcę), na kilka odrębnych. Tym bardziej, jeśli zważyć, iż żaden z wnioskodawców nie dysponuje własnym sprzętem rolniczym, a przedstawiona umowa, na podstawie której osoba trzecia zobowiązała się do dokonania pewnych zabiegów na gruntach zgłoszonych do dopłat przez skarżącą spółkę, zawarta została przez nią dopiero po formalnym złożeniu wniosku o płatność. Nie bez znaczenia w sprawie – jak słusznie podkreśliły organy – jest brak jakichkolwiek dowodów (np. w postaci faktur na zakup środków produkcyjnych, dowodów zapłaty za wykonane prace), które potwierdzałyby rzeczywiste wykonanie przez zleceniobiorcę prac, o których mowa. Zasadniczym celem podmiotów ubiegających się o płatności było przekazanie łącznej sumy uzyskanych dopłat na rzecz E. S. Łączna suma, o której mowa, znacznie przekraczałaby kwotę, jaką mogłaby ona uzyskać, gdyby sama zgłosiła wszystkie działki do płatności w 2014 r. W ocenie Sądu w sprawie miał miejsce sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy wskazane, powiązane ze sobą podmioty, które w rzeczywistości nie prowadziły faktycznej działalności rolniczej, a ich zasadniczy cel sprowadzał się do pobierania płatności rolnej i uzyskania z tego tytułu nienależnych korzyści. Wszystkie utworzone podmioty, w tym skarżąca spółka, nie posiadają odrębnego kierownictwa, nie są wyodrębnione pod względem technicznym ani ekonomicznym (są natomiast ze sobą ściśle powiązane osobowo, rodzinnie i kapitałowo), nie prowadzą działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. To z kolei uzasadniało przyjęcie logicznego wniosku, iż podmioty te zostały utworzone wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez siedem podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne. Organy zebrały w tym zakresie kompletny – w ocenie Sądu – materiał dowodowy, a na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące składu osobowego podmiotów powiązanych, przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, usytuowanie geograficzne działek (deklarowanie przez każdy podmiot), ustaliły brak sprzętu rolniczego, z czego wywiedziono trafną konkluzję, że podmioty te (także skarżąca spółka) nie prowadziły rzeczywistej działalności gospodarczej (rolniczej). Wreszcie organy wykazały cel, jaki zamierzano osiągnąć w wyniku tych praktyk. Sąd podzielił argumentację organu, odnośnie tego, że obok osób fizycznych, powołane podmioty, w tym strona skarżąca, zostały utworzone tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez te podmioty na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne. Zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 77, art. 80 w zw. z art. 7 i art. 8 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.). Analiza okoliczności faktycznych znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które w pełni spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Tym samym w sprawie nie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego. Skargą kasacyjną skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77, art. 80 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., wyrażające się w niedostrzeżeniu przez Sąd (i w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji) całkowitego zaniechania podjęcia przez organy administracji publicznej niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym niedostrzeżeniu sprzecznego z prawem zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organy administracyjne całego materiału dowodowego skutkujące poczynieniem szeregu nieodpowiadających prawdziwemu stanowi rzeczy (bo opartych jedynie na ogólnikowych i wybiórczych spostrzeżeniach) ocen, polegające na : a) błędnym ustalaniu, istotnych z punktu widzenia art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2006 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, okoliczności odnoszących się do stanu posiadania przez skarżącą i inne podmioty nieruchomości, w tym gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia - tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji - dowodów w postaci oględzin, przesłuchania świadków, przesłuchania stron, a nadto zaniechaniu zbadania rzeczywistego położenia przestrzennego deklarowanego gospodarstwa, skutkujące wadliwym, niepopartym zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym i całkowicie dowolnym kwestionowaniem przez organ stanu posiadania nieruchomości, tytułu prawnego do jej użytkowania, czy też ww. położenia przestrzennego przedmiotowych działek gruntu, stanowiących w rzeczywistości odrębne gospodarstwo rolne; b) wadliwym przyjęciu, że jeżeli strona niniejszego postępowania jest jednocześnie pełnomocnikiem beneficjentów w innych postępowaniach, którzy na swoją rzecz ubiegają się o przyznanie płatności pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to taka sytuacja procesowa miałaby rzekomo wskazywać na sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego stwarzanie warunków do uzyskania przedmiotowej pomocy; c) błędnym ustaleniu, że skoro pełnomocnik podmiotów ubiegających się o płatność został upoważniony do odbioru w ich imieniu i na ich rzecz należności, to taki stan rzeczy - przy braku dowodów przeciwnych oraz zaniechaniu w istocie ich przeprowadzenia - miałby rzekomo przemawiać za przyjęciem, nieodpowiadającej wszak rzeczywistości, oceny o niesamodzielności gospodarczej reprezentowanych przez tego pełnomocnika stron, w tym o niesamodzielności odrębnych i niezależnie zarządzanych gospodarstw rolnych; d) nieznajdującym odzwierciedlenia w materiale dowodowym niniejszej sprawy przyjęciu, że strony postępowania w innych sprawach - tj. np. J. S., E. S., G. Sp. z o.o., I. sp. z o.o., M. Sp. z o.o., czy też Fundacja" - są do tego stopnia powiązane kapitałowo ze skarżącą, że miałoby to przemawiać za (całkowicie dowolnym wszak i błędnym) ustaleniem "niesamodzielności gospodarczej tych podmiotów; e) wadliwym przyjęciu, że nie tylko wskazywane we wniosku gospodarstwo rolne miałoby być prowadzone /zarządzane przez E. S., podczas gdy jedynym gospodarstwem, którym zarządza tylko i wyłącznie strona niniejszego postępowania jest przedmiotowe gospodarstwo, co z kolei - w pełni aktualizując stosowanie dyspozycji przepisu art. 2 lit b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (...), stanowiącego, że "gospodarstwo" to wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdującego się na terytorium tego samego państwa, oraz przesłanek wyrażonych w Załączniku Nr 1, w tym definicji gospodarstwa rolnego, do rozporządzenia Komisji WE nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 – nakazywało uwzględnić wniosek w postępowaniu administracyjnym, po uprzednim uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego; 2. naruszenie prawa materialnego, a to: a) art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, wyrażające się w jego wadliwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wskazywał organ drugiej instancji, i czemu dał również wyraz Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - gdy płatność, i to w niemal identycznej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne organów obu instancji, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania ww. przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia; b) art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, wyrażające się w jego wadliwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazywał organ II instancji, i czemu dał wyraz Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - gdy płatność, i to w niemal identycznej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne organów obu instancji, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania ww. przepisu art. 30 rozporządzenia; c) art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 roku w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88, stanowiącego definicję legalną gospodarstwa rolnego, polegające na jego błędnym niezastosowaniu, mimo tego, że gospodarstwo rolne skarżącej - jako wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym jednostka (posadowiona na wyodrębnionej działce ewidencyjnej gruntu nr 332/2, położonej w województwie dolnośląskim, powiecie milickim, gminie Milicz, obrębie Potasznia), posiadająca oddzielne kierownictwo i prowadząca działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej - spełnia wszystkie przesłanki wskazane w naruszonym przepisie art. 2 lit a) ww. rozporządzenia nr 1166/2008; d) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, poprzez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie, że w okolicznościach sprawy zaktualizowały się wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy, co z kolei wobec braku zaistnienia, a nadto braku udowodnienia w postępowaniu administracyjnym, przesłanek stosowania w/w przepisów art. 4 ust. 3 rozporządzenia Nr 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości. Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 powołanego przepisu, która w tej sprawie nie wystąpiła. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sąd I instancji niedostrzeżenie, że organ błędnie ustalił stan posiadania przez nią i inne podmioty nieruchomości zgłoszonych do płatności bezpośredniej, a także zaniechał przeprowadzenia oględzin, przesłuchania świadków i stron oraz nie ustalił rzeczywistego położenia przestrzennego deklarowanego gospodarstwa rolnego. Podniosła też, że organ wadliwie przyjął, że o stworzeniu sztucznych warunków uzyskania płatności bezpośrednich i braku samodzielności gospodarczej pozostałych podmiotów (beneficjentów płatności), może świadczyć ustanowienie jednej osoby pełnomocnikiem wszystkich podmiotów w postępowaniach dotyczących przyznania im płatności oraz upoważnienie tej osoby do odbioru w ich imieniu z tego tytułu należności. Wnosząca skargę kasacyjną dodała też, że jej zdaniem każdy z podmiotów ubiegających się o płatności bezpośrednie na rok 2014 prowadził odrębne gospodarstwo rolne, w rozumieniu art. 2 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i rozporządzeniu Komisji WE nr 1444/2002. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wnosząca skargę kasacyjną podniosła natomiast wadliwe zastosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, ponieważ kwota przedmiotowej płatności wyliczona bez uwzględnienia sztucznych warunków do jej uzyskania miałaby niemalże identyczną wysokość. Podniosła też – błędne niezastosowanie art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, w sytuacji, gdy gospodarstwo rolne wnoszącej skargę kasacyjną wykazuje wyodrębnienie techniczne i ekonomiczne, posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą, a ponadto w stanie sprawy zaktualizowały się wszystkie przesłanki otrzymania wnioskowanej płatności. Podniesione zarzuty nie zasługują na akceptację. Na gruncie prawa unijnego niedopuszczalne jest przyznanie pomocy finansowej rolnikowi w sposób sprzeczny z celami UE. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (...), "nieprawidłowość" oznacza nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. Powołany przepis rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (rozporządzenie horyzontalne), mającego notabene zastosowanie do wszystkich polityk UE i obszarów prawa unijnego, stanowi, że "Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem." O nieprawidłowości decyduje zatem wystąpienie łączne trzech elementów: 1) działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, 2) będące naruszeniem przepisu prawa UE, 3) które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Podmiot gospodarczy, ze względu na wprowadzoną na potrzeby tego rozporządzenia w art. 7 definicją, jest oceniany nie przez pryzmat prowadzonej działalności gospodarczej, lecz poprzez relację łączącą go z nieprawidłowością polegającą na tym, że podmiot ten ją popełnił, ponosi odpowiedzialność za jej popełnienie lub też ciążył na nim obowiązek zapobieżenia jej popełnieniu. Przepis ten zasadniczo odnosi się do naruszenia przepisów unijnych, niemniej jednak wypada zauważyć, że TSUE w wyroku z dnia 26 maja 2016 r. w połączonych sprawach C-260/14 i C-261/14 wyraził pogląd, że pojęcie nieprawidłowości obejmuje również naruszenie prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego. Szkoda będąca skutkiem nieprawidłowości może mieć natomiast charakter albo realny, albo potencjalny. W orzecznictwie TSUE wskazuje się, że naruszenie prawa należy uznać za nieprawidłowość, jeżeli może wywoływać skutki finansowe, natomiast nie jest konieczne udowodnienie wystąpienia konkretnych skutków (por. wyrok z 21 grudnia 2011 r. w sprawie C – 465/10 i z 14 lipca 2016 r. w sprawie C – 406/14). W związku z powyższym państwa członkowskie są zobowiązane do nieprzyznawania lub odzyskiwania nieprawidłowo wydatkowanych funduszy UE. Zgodnie z art. 4 rozporządzenia horyzontalnego, "1. Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści: - poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych, - poprzez całkowitą lub częściową utratę zabezpieczenia złożonego dla wniosku o przyznanie korzyści lub w momencie otrzymania zaliczki. 2. Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie - jeśli to zostało przewidziane - z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową. 3. Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. 4. Środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary." W podobny sposób kwestię opisaną w ust. 3 art. 4 powołanego wcześniej przepisu reguluje art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, który stanowi, że "Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa." Również w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009, ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (uchylonym rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dniem 17 grudnia 2013 r.), w art. 30, którego korelatem jest art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, uregulowano, że "Nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia." Na gruncie prawa krajowego podstawowym aktem normatywnym w omawianym zakresie była ustawa o płatnościach z 2007 r. (v. art. 60 ust. 2 ustawy o płatnościach z 2015 r.), określająca warunki, które muszą zostać spełnione przez rolnika, aby uzyskać płatność bezpośrednią. Zgodnie z art. 7 ustawy o płatnościach z 2007 r. "Rolnikowi przysługiwała jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (ust. 1). Jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (ust. 1a). Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: (...) 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa), - do których została przyznana jednolita płatność obszarowa." Dla rozpoznania tej sprawy kluczowe było wyjaśnienie pojęcia takich jak: "rolnik", "gospodarstwo rolne" oraz "działalność rolnicza". Zgodnie z przyjętymi definicjami w art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, do którego odsyła ustawa o płatnościach z 2007 r., za "rolnika" uważa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą (lit. a); za "gospodarstwo" – wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (lit. b), natomiast za "działalność rolniczą" – produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6 (lit. c). Nadmienić można również, że w podobny sposób kwestia ta została uregulowana w kolejnym rozporządzeniu unijnym, mającym zastosowanie od 1 stycznia 2015 r. W art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej, który jest korelatem art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, za "rolnika" uważa się osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą (lit. a); za "gospodarstwo rolne" – wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (lit. b) oraz za "działalność rolniczą": i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy (lit. c)." Z kolei zgodnie z art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008, ustanawiającego ramy tworzenia porównywalnych statystyk wspólnotowych dotyczących struktury gospodarstw rolnych oraz badania metod produkcji rolnej (uchylonego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1091 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zintegrowanych statystyk dotyczących gospodarstw rolnych oraz uchylenia rozporządzeń (WE) nr 1166/2008 i (UE) nr 1337/2011), "gospodarstwo rolne" lub "gospodarstwo", to wyodrębniona jednostka, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną. Odnosząc to do stanu sprawy należy wskazać, że według ustaleń organu działka ewidencyjna o nr 249/2 była deklarowana do płatności obszarowych w latach 2004-2008 przez E. S., która wraz z małżonkiem - jest właścicielem powyższej nieruchomości gruntowej. Działki ewidencyjne o nr 332/3 i 344 były w latach 2004-2013 deklarowane do płatności obszarowej również przez E S. Właścicielem pierwszej nieruchomości jest E. S., drugiej jej małżonek. Podobnie działki ewidencyjne o nr 282/2 i 101/2, których właścicielem jest mąż E. S. Natomiast w 2014 r. wskazane nieruchomości gruntowe zostały zadeklarowane we wnioskach o przyznanie płatności w następujący sposób: - E. S. zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr 332/3 na areale 13,44 ha jako trwały użytek zielony, natomiast powierzchnia 10,00 ha została zadeklarowana przez J. S. również jako trwały użytek zielony (powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej wynosi 23,86 ha); - G. Sp. z o.o. zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr 249/2 na areale 10,00 ha jako trwały użytek zielony (powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej wynosi 64,91 ha); - Fundacja zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr 249/2 na areale 12,00 ha jako trwały użytek zielony; - M. Sp. z o.o. zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr 344 na areale 11,91 ha jako trwały użytek zielony; - I. Sp. z o.o. zadeklarowała do płatności działki ewidencyjne nr 282/2 i 101/2 odpowiednio na areale 12,47 ha i 1,71 ha jako trwały użytek zielony. Taka deklaracja gruntów we wnioskach pomocowych, mimo ich formalnej poprawności, zasadnie wzbudziła wątpliwości organu, co do faktu rzeczywistego prowadzenia działalności rolniczej. Organ nie stwierdził bowiem racjonalnych podstaw do prowadzenia działalności rolniczej w ten sposób, a nadto ustalił, że pomiędzy wskazanymi podmiotami istnieją powiązania osobowe, ekonomiczne, funkcjonalne oraz rodzinne. Z informacji uzyskanych przez organ z portalu Ministerstwa Sprawiedliwości wynika bowiem, iż w przypadku podmiotu: 1. G. Sp. z o.o. - wspólnikami są T. S.(syn E. S.) oraz M. S. (małżonek), którzy tworzą Zarząd Spółki. Prezesem Zarządu jest T. S. 2. Fundacja - w skład Zarządu Fundacji wchodzą P. J. (Prezes) oraz P. R. (członek Zarządu), a Radę Fundacji tworzą T. S. oraz A. K. 3. B. Sp. z o.o. - wspólnikami spółki są T. S. oraz E. S., którzy tworzą Zarząd Spółki. Prezesem Zarządu jest E. S.. 4. M.Sp. z o.o. - udziałowcami są T. S. oraz M. S. W skład Zarządu wchodzi M. S., który jest jednocześnie Prezesem Zarządu. 5. I. Sp. z o.o. - udziałowcami są E. S. oraz T. S., którzy wchodzą w skład Zarządu. Prezesem Zarządu jest T. S. 6. J. S. - w ewidencji producentów rolnych E. S. figuruje jako pełnomocnik J. S. uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do E. S. Nadto, w ewidencji producentów rolnych E. S. figuruje jako pełnomocnik dla wszystkich wymienionych podmiotów i jest uprawniona również do pobierania przyznanych płatności, również rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do E. S. Organ ustalił też, że wnioskodawca nie posiadał żadnego sprzętu rolniczego i nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających rzeczywiste prowadzenie działalności rolniczej. Wynika to z oświadczeń złożonych w sprawach pozostałych wymienionych wyżej podmiotów. Mimo wezwania organu, wnosząca skargę kasacyjną nie przedstawiła żadnych dowodów mogących potwierdzić prowadzenie przez nią odrębnego gospodarstwa rolnego. Brak jest jakichkolwiek faktur zakupu środków produkcji, bądź dowodów zapłaty za wykonane prace, dowodów sprzedaży lub zagospodarowania plonów. Brak jest także dokumentów potwierdzających uprawnienia do użytkowania przez poszczególne podmioty deklarowanych do płatności gruntów. Wskazane powyżej okoliczności pozwalają jednoznacznie stwierdzić o sztucznym stwarzaniu warunków przez podmioty powiązane przez dokonanie podziału jednego gospodarstwa rolnego i ograniczenie działalności do zarejestrowania spółek i podpisania umów, w których wskazano (w sposób bardzo dowolny) zleceniodawcę prac rolnych, w celu uzyskania nienależnych płatności. Z całą stanowczością nie jest to wystarczające do uznania tych podmiotów za rolników prowadzących gospodarstwa rolne, innymi słowy działalność rolniczą. Podejmowane przez stronę działania miały na celu jedynie pozorowanie prowadzenia działalności rolniczej, podczas gdy w rzeczywistości intencją wnioskodawców (a w rzeczywistości jednego z nich) było uzyskanie zawyżonych płatności do gruntów rolnych. W świetle powyższych rozważań, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wykazał istnienie nieprawidłowości, w rozumieniu wskazanych wcześniej przepisów unijnych, w postaci przesłanki, o której mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia horyzontalnego oraz art. 60 i 30 wskazanych wcześniej rozporządzeń sektorowych. Dokonana przez organ ocena uwzględnia zarówno istnienie elementów obiektywnych, jak i subiektywnych. Natomiast wystąpienie nieznacznej szkody w funduszach unijnych, jak podnosi wnosząca skargę kasacyjną, nie ma znaczenia dla oceny podjętych przez organ działań. Tym bardziej, że skutki finansowe należało ocenić nie tylko na tle przyznawanej płatności bezpośredniej, ale również pozostałych płatności związanych z deklarowanymi gruntami. Jak wskazał organ, w przypadku płatności bezpośredniej rozdzielenie gruntów na kilka wniosków miało na celu ominięcie współczynnika korygującego określonego na 2014 r. (rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 1227/2014 z dnia 17 listopada 2014 r. w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2014 i uchylające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 879/2014; Dz.U.UE.L.2014.331.6), a co za tym idzie uzyskanie płatności w wyższej kwocie. Organ dokonując hipotetycznego wyliczenia płatności, jakie otrzymałyby wymienione wcześniej podmioty na podstawie deklaracji zawartych w poszczególnych wnioskach, oraz porównawczo płatności, jakie otrzymałby jeden rolnik deklarujący te same grunty w jednym wniosku, ustalił, że sumaryczna wysokość jednolitej płatności obszarowej (JPO) wynikająca z deklaracji zawartej we wnioskach złożonych przez podmioty powiązane wyniosłaby 74 462,33 zł; natomiast hipotetyczna kwota płatności wyliczona dla przypadku, gdyby zadeklarowane grunty zostały zgłaszane przez jednego producenta rolnego (w ramach jednego gospodarstwa rolnego) wyniosłaby 73 809,52 zł. Wysokość hipotetycznej nieuzasadnionej korzyści z tytułu płatności JPO wyniosłaby wówczas 652,81 zł. W odniesieniu do płatności z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) uzyskanie nieuzasadnionych korzyści polegałoby na ominięciu przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), przez co sumaryczna wysokość płatności ONW, wynikająca z deklaracji zawartej we wnioskach złożonych przez podmioty powiązane wyniosłaby 14 674,42 zł; natomiast hipotetyczna kwota płatności wyliczona dla przypadku, gdyby zadeklarowane grunty zostałyby zgłaszane przez jednego producenta rolnego w ramach jednego gospodarstwa rolnego wyniosłaby 11 812 zł. Wysokość hipotetycznej nieuzasadnionej korzyści z tytułu płatności ONW wyniosłaby 2 862,21 zł. Z kolei w odniesieniu do płatności objętych "Programem rolnośrodowiskowym" pozorny podział gospodarstwa rolnego między kilka podmiotów miał na celu ominięcie degresji płatności związanej z obowiązującymi limitami powierzchni, określonych w § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 z późn. zm.). Ponadto, zgodnie z § 22 ust. 1 cytowanego rozporządzenia przyznana płatność może być powiększona o kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych, która przyznawana jest dla pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach jednego wniosku, a więc sztuczny podział jednego gospodarstwa skutkuje znacznym zwiększeniem tej kwoty. Ustalono więc, że sumaryczna wysokość płatności rolnośrodowiskowej, wynikająca z deklaracji zawartej we wnioskach złożonych przez podmioty powiązane wyniosłaby 117 833,75 zł, natomiast hipotetyczna kwota płatności wyliczona dla przypadku, gdyby zadeklarowane grunty zostały zgłaszane przez jednego producenta rolnego w ramach jednego gospodarstwa rolnego wyniosłaby 25 845,60 zł. Wysokość hipotetycznej nieuzasadnionej korzyści z tytułu płatności rolnośrodowiskowej wyniosłaby 91 988,15 zł. Łącznie, z tytułu JPO, ONW i PRŚ hipotetyczna wysokość nieuzasadnionych korzyści sprzecznych z celami sektorowego prawodawstwa rolnego wyniosłaby 95 503,17 zł. Podsumowując, przedstawione powyżej okoliczności pozwalają uznać, że deklarowana przez wnoszącą skargę kasacyjną działalność na wskazanych we wniosku gruntach nie miała na celu prowadzenia działalności rolniczej w ramach gospodarstwa rolnego, w rozumieniu wskazanych wcześniej przepisów, a jedynie stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności w nienależnej wysokości. Z uwagi na występujące powiązania osobowe, ekonomiczne i techniczne z pozostałymi podmiotami, podmiot stracił możliwość samodzielnego podejmowania działań gospodarczych. W związku z tym organ prawidłowo wywiódł, że stworzony "system procedowania" w zakresie wniosków płatnościowych miał jedynie na celu uzyskanie w ogólnym rozrachunku wyższych płatności, co niewątpliwie jest sprzeczne z celami wsparcia unijnego. Dokonanej przez organ oceny nie może zmienić ani to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo przez inny podmiot, ani to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno – prawne. W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C – 94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53). Wprowadzone w przepisach prawa unijnego generalne klauzule pozwalają organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Dlatego też organ rozpoznając wniosek o przyznanie płatności był uprawniony/zobowiązany do zbadania, czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania, a w razie stwierdzenia ich istnienia – odmówić przyznania tej płatności. Kończąc powyższe rozważania można dodatkowo wskazać, że TSUE dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 ze zm.), odnoszącego się również do zagadnienia sztucznie tworzonych warunków, w celu uzyskania korzyści sprzecznie z celami danego systemu wsparcia, w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12, orzekł, że: "1) Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku." Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.