II SA/Op 191/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi W. W. - reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 kwietnia 2022 r., SKO.40.3784.2021.dr w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Oleskiego z dnia 2 grudnia 2021 r., nr KT.5430.676.2021, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej W. W. - reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. W. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r., nr KT.5430.676.2021, Starosta Oleski odmówił W. W. (zwanej dalej skarżącą lub wnioskodawczynią) wydania prawa jazdy kategorii AM - wygenerowania PKK - profilu kandydata na kierowcę. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 450; powinno być: Dz. U z 2021 r. poz. 1212, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231), zwanego dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 20 października 2021 r. skarżąca jako osoba ubiegająca się o prawo jazdy złożyła wniosek o wydanie prawa jazdy kategorii AM oraz wygenerowanie PKK - profilu kandydata na kierowcę. Do wniosku dołączono m.in. dowód osobisty Suwerena II Rzeczypospolitej Polskiej wydanego dnia 1 kwietnia 2021 r. przez Prezydenta II Rzeczypospolitej Polskiej na Uchodźstwie. Organ wyjaśnił, że dokumenty wymagane do złożenia wniosku określa § 5 rozporządzenia. Natomiast zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w celu wygenerowania profilu kandydata na kierowcę należy zarejestrować wniosek w systemie teleinformatycznym oraz przeprowadzić weryfikację złożonych dokumentów w zakresie poprawności ich wypełnienia, zgodności z dokumentem tożsamości oraz kompletności. Organ wskazał też, że na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a.", wezwał skarżącą w dniu 26 października 2021 r. do przedłożenia dokumentu tożsamości w postaci dowodu osobistego lub paszportu. W odpowiedzi z dnia 2 listopada 2021 r. wnioskodawczyni poinformowała, że przedstawiony dowód osobisty jest legalnym dokumentem tożsamości na podstawie obowiązującej Konstytucji z 1935 r. W tym stanie rzeczy - według organu - na podstawie § 6 ust. 3 rozporządzenia, w wyniku negatywnej weryfikacji dokumentów załączonych do wniosku, należało skarżącej odmówić wydania prawa jazdy. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca, reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego, dowodziła, że przedstawiony przy wniosku dokument tożsamości jest dokumentem legalnym i ma prawo się nim posługiwać. Natomiast urzędy państwowe powinny go respektować. Podała, że urzędnicy Starostwa Powiatowego poinformowali ją o możliwości uzyskania dowodu tożsamości III RP, jednak nie była tym zainteresowana. Stwierdziła m.in., że nie pragnie się utożsamiać się z państwem, w którym kobiety są bite na ulicach tylko dlatego, że chcą pokazać, iż mają inne poglądy niż "państwo". W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej w skrócie: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r., nr SKO.40.3784.2021.dr, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania i zacytowało mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy oraz przepisy rozporządzenia, w tym § 5 ust. 1 i ust. 2 oraz § 6 ust. 1 i ust. 3. Stwierdziło, że z powołanych przepisów rozporządzenia wynika, iż wygenerowanie profilu kandydata na kierowcę wymaga od właściwego organu przeprowadzenia weryfikacji złożonych wraz z wnioskiem o wydanie prawa jazdy dokumentów także w zakresie podanych w tym wniosku danych osobowych ubiegającego się o prawo jazdy. Przepis § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia wskazuje na weryfikację złożonych dokumentów m.in. w zakresie zgodności z dokumentem tożsamości. Organ podniósł, że w świetle przepisów powszechnie obowiązującego prawa dla obywatela polskiego dokumentami potwierdzającymi tożsamość są dowód osobisty i paszport, a prawo do posiadania tych dokumentów przysługuje każdemu obywatelowi polskiemu. Żaden inny dokument zawierający w swojej nazwie wyrazy "dowód osobisty" lub "paszport" nie jest dokumentem potwierdzającym tożsamość i nie może być wykorzystywany w urzędach oraz innych instytucjach do potwierdzenia tożsamości. Dalej Kolegium podało, że w okolicznościach sprawy skarżąca przedłożyła Staroście Oleskiemu dowód osobisty Suwerena II Rzeczypospolitej Polskiej wydany w dniu 1 kwietnia 2021 r. przez Prezydenta II Rzeczypospolitej Polskiej na Uchodźstwie. Jednocześnie skarżąca została poinformowana przez organ pierwszej instancji o konieczności przedłożenia dokumentu tożsamości zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem Kolegium, wobec nieprzedłożenia Staroście Oleskiemu dokumentu tożsamości niemożliwe było przeprowadzenie przez ten organ weryfikacji złożonych przez W. W. dokumentów w zakresie zgodności z dokumentem tożsamości, tj. weryfikacji, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia. Należało zatem przyjąć, że w sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w § 6 ust. 3 rozporządzenia, dotycząca negatywnej weryfikacji dokumentów załączonych do wniosku, która skutkuje odmową wydania prawa jazdy. W ocenie Kolegium przez negatywną weryfikację dokumentów załączonych do wniosku należy rozumieć zarówno okoliczność, kiedy po przedłożeniu przez wnioskodawcę stosownego dokumentu tożsamości organ stwierdza - w oparciu o analizę treści tego dokumentu oraz dokumentów dołączonych do wniosku - określone niezgodności, jak również przypadek, w którym weryfikacja uregulowana w tym przepisie nie może się odbyć ze względu na nieprzedłożenie przez wnoszącego o wydanie prawa jazdy właściwego dokumentu tożsamości. Każda z tych sytuacji - zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia - obliguje Starostę do odmowy wydania prawa jazdy. Ponadto SKO wyraziło pogląd, wspierając się poglądami orzecznictwa, że odmowa ta powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Dodatkowo uznało, że znajdujący się w rozstrzygnięciu zapis o wygenerowaniu PKK ma charakter wyłącznie informujący, zatem brak było w omawianym przypadku podstaw do formułowania tezy o wydaniu decyzji - w tej części - bez podstawy prawnej. W skardze na powyższą decyzję organu drugiej instancji przedstawicielka ustawowa skarżącej – M. W. przypomniała, że jej córka złożyła wniosek w Starostwie Powiatowym w Oleśnie o wydanie prawa jazdy, a właściwie o założenie profilu kandydata na kierowcę na podstawie dowodu osobistego Suwerena II Rzeczypospolitej Polskiej, wydanego przez J. P. Prezydenta II RP na Uchodźstwie. Według M. W. dowód ten jest legalnym, pełnoprawnym dokumentem potwierdzającym tożsamość osoby, posiada zdjęcie, nr dowodu oraz serię. Poza tym Prokuratura Rejonowa w M. uznała legalność tego dowodu. Natomiast z powodu braku uznania legalności dowodu osobistego córka nie może pójść na prawo jazdy, ograniczane są jej swobody obywatelskie, jest zdana na pomoc mamy przy dojazdach do szkół. Przedstawicielka wskazała również na liczne uciążliwości wiążące się z odmową wydania córce prawa jazdy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W dniu 17 października 2022 r. skarżąca nadesłała do Sądu szereg dokumentów mających potwierdzić fakt legalności złożonego w sprawie dowodu osobistego oraz fakt dwuwładzy w Polsce. Na rozprawie przedstawicielka ustawowa skarżącej podtrzymała skargę i argumenty w niej zawarte. Akcentowała, że zgodnie z Konstytucją z 1935 r. dokument, którym posługuje się córka, jest prawidłowy i winien być honorowany przez urzędy administracji publicznej. Brak honorowania tego dokumentu oznacza, że córka nie może korzystać ze swoich praw obywatelskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wywiedzione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z poźn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności decyzji organów obu instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wydanie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W tym miejscu podkreślania wymaga, że wadliwości polegające na podjęciu decyzji z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym sąd bierze pod uwagę w pierwszej kolejności, tj. przed zbadaniem zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że objętą skargą decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty Oleskiego z dnia 2 grudnia 2021 r., którą odmówiono skarżącej wydania prawa jazdy kategorii AM. Organy obu instancji zgodnie bowiem uznały, że skarżąca - pomimo wezwania - nie przedłożyła właściwego dokumentu tożsamości, tj. dowodu osobistego lub paszportu. W konsekwencji powyższego organy stwierdziły, że wystąpiła przesłanka, o której mowa w § 6 ust. 3 cyt. już wyżej rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, nadal zwanego rozporządzeniem, w postaci negatywnej weryfikacji dokumentów załączonych do wniosku. W ocenie Sądu z takim stanowiskiem organów nie można się zgodzić. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że wydane na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 2 cyt. wcześniej ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami przepisy rozporządzenia określają wymogi, którym musi sprostać osoba ubiegająca się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Z treści przepisów rozporządzenia wynika jakie działania należy podjąć, jakiej treści wniosek złożyć i jakimi załącznikami go opatrzeć. Dokumenty, które są niezbędne przy konkretnym żądaniu strony zostały szczegółowo wymienione w § 5 rozporządzenia. Z kolei § 6 rozporządzenia określa rodzaj niezbędnych czynności, jakie należy podjąć w celu wygenerowania profilu kandydata na kierowcę. Mianowicie zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w przypadku braków w dokumentacji należy wezwać do ich usunięcia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Natomiast przepis art. 64 § 2 K.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z materiału dokumentacyjnego niniejszej sprawy wynika, że organ pierwszej instancji zastosował wobec skarżącej tryb przewidziany w art. 64 § 2 K.p.a. Pismem z dnia 26 października 2021 r. Starosta wezwał bowiem skarżącą do przedłożenia - w terminie 7 dni - dokumentu tożsamości w postaci dowodu osobistego lub paszportu "zgodnie z obowiązującymi przepisami", ponieważ stwierdził, że dołączony do wniosku o wydanie prawa jazdy dowód osobisty Suwerena II Rzeczypospolitej Polskiej nie jest dowodem właściwym. W ocenie Sądu, skoro Starosta zastosował tryb przewidziany w § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. i jednocześnie uznał, że wnioskodawczyni nie wykonała wezwania, to prawidłową formą zachowania się organu powinno być pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania. Przy czym dostrzec trzeba, że aktualnie w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest wyłącznie czynnością technicznoprocesową i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2022, wyd. 18, B. Adamiak, teza 4, opubl. Legalis C.H.Beck i powołane tam orzecznictwo). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, pomimo że skarżąca wzywana na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie uzupełniła braków wniosku, błędnie uznały, że należy wydać decyzję na podstawie § 6 ust. 3 rozporządzenia, wedle którego w wyniku negatywnej weryfikacji dokumentów załączonych do wniosku należy odmówić wydania prawa jazdy. Jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16 (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przepis art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Stosowanie tego przepisu nie może bowiem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku, treść tego przepisu nie może też być wykładana szeroko. Powołanie się przez organ na art. 64 § 2 K.p.a. - tak jak to miało miejsce w przypadku skarżącej - powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Dlatego w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak było podstaw do podjęcia decyzji o odmowie wydania prawa jazdy na podstawie § 6 ust. 3 rozporządzenia. Kolegium wadliwie uznało, że § 6 ust. 3 rozporządzenia obejmuje również przypadek nieprzedłużenia wymaganego dokumentu przez wnioskodawcę. Natomiast konsekwencją stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji, które to decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji merytorycznej zamiast pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Stąd za zbędne Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów skargi, które dotyczyły kwestii legalności przedłożonego przez skarżącą dowodu osobistego. Dodatkowo Sąd uznał, że SKO, akceptując sposób procedowania Starosty Oleskiego, nie dostrzegło, iż organ ten - stosując tryb z art. 64 § 2 K.p.a. - zachował się nieprawidłowo, bo nie pouczył skarżącej o rygorze pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W efekcie Sąd stwierdził, że Kolegium naruszyło także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Stwierdził bowiem, że popełnione przez organy naruszenia prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, obejmujące uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.