II OSK 1468/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 40/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok w części punktu 1, w której stwierdzono nieważność § 1 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] i w tej części oddala skargę Prokuratora Rejonowego w [...]; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 40/20, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] – w punkcie 1 stwierdził nieważność § 1 ust. 1 i § 6 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; w punkcie 2. oddalił skargę w pozostałym zakresie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prokurator Rejonowy w [...], pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając, że została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa, to jest: (1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 z późn. zm. ) - dalej: "u.c.p.g.", zaniechanie w przepisie § 1 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, wskazania wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe i bioodpady podczas, gdy ustawa, taki wymóg nakłada; (2) art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu, nie rzadziej niż jeden raz na 3 miesięcy oraz naprawiane lub konserwowane, nie rzadziej niż jeden raz na rok; (3) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 10 ust. 2 uchwały, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu chyba, że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Gminy [...] w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odnosząc się do pierwszego zarzutu Rada Gminy zauważyła, że zaskarżona uchwała została podjęta w 2016 r. i była zgodna z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Tymczasem Prokurator odwołał się do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu nadanym ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 6 września 2019 r., czyli trzy lata po podjęciu kwestionowanej uchwały. Odnosząc się do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., Rada podniosła, że brzmienie tego przepisu, w czasie uchwalania przedmiotowej uchwały, zobowiązywało ją do określenia częstotliwości mycia pojemników na odpady oraz ich napraw i konserwacji. W zakresie trzeciego zarzutu skargi rada gminy, powołując się na orzecznictwo, podniosła, że nałożone w uchwale obowiązki muszą być uzależnione od cech i innych uwarunkowań psa, który to warunek kwestionowany zapis uchwały w pełni zapewniał. Przepis ten stanowił rozsądne wyważenie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i humanitarnego traktowania zwierząt. Oceniając ten przepis należało mieć również na uwadze, że na terenach wiejskich wyprowadzanie psów poza teren nieruchomości ma charakter co najwyżej incydentalny oraz, że niecelowe byłoby tworzenie dodatkowych skomplikowanych regulacji do tak elastycznego zapisu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za częściowo uzasadnioną. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora i doszedł do przekonania, że Rada Gminy w przepisach § 1 ust. 1 i § 6 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały naruszyła w sposób istotny delegację ustawową zakreśloną granicami art. 4 ust. 2 u.c.p.g., co doprowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. Za zasadny Sąd meriti uznał zarzut sprzeczności treści § 1 ust. 1 Regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.c.g. ze względu na niewypełnienie delegacji ustawowej, wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych opakowaniowych wielomateriałowych i bioodpadów. Według literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.c.g., organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie kwestię selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Pominięcie przez Radę Gminy [...] w § 1 ust. 1 Regulaminu regulacji odnoszących się do odpadów komunalnych opakowaniowych wielomateriałowych i bioodpadów oznacza zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że uchwała nie realizuje w sposób pełny delegacji ustawowej wskazanej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.c.g. Celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym przepisie, było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania wszystkich wymienionych tam kwestii. Dopiero kompleksowe uregulowanie obejmujące selektywną zbiórkę i odbiór wspomnianych odpadów, czyni zadość normie wynikającej z cytowanego przepisu u.z.p.g. Zaskarżona uchwała powyższych kwestii nie uregulowała, dlatego Sąd pierwszej instancji uznał, że pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.c.g. Brak ten, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowił istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności Regulaminu w zaskarżonej części. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego poza zakres upoważnienia ustawowego Rada Gminy wykroczyła także unormowaniem zawartym w § 6 ust. 3 Regulaminu. Przepis ten został zawarty w rozdziale dotyczącym warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zakwestionowana regulacja stanowi, że: "pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż jeden raz na 3 miesiące oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż 1 raz na rok.". Jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, w zakwestionowanym przepisie Rada Gminy chciała zrealizować delegację z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., dotyczącą określenia warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W ocenie Sądu pierwszej instancji Rada Gminy pominęła jednak treść art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez między innymi: wyposażenie nieruchomości w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Skoro już ustawodawca uregulował ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. Nadto, jak wskazał Sąd meriti, Rada Gminy zmodyfikowała wskazaną regulację przez jej nieuprawnione rozszerzenie. Rada nałożyła bowiem na właścicieli obowiązek wykonywania w określonej częstotliwości konkretnych zabiegów higienicznych i technicznych. Wykroczenie przez Radę Gminy poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. oznacza zdaniem Sądu, że § 6 ust. 3 Regulaminu ustanowiony został z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej. Za bezzasadny Sąd Wojewódzki uznał natomiast zarzut niezgodności z prawem przepisu zawartego w § 10 ust. 2 regulaminu. W unormowaniu tym wskazano, że poza terenem własnej nieruchomości posiadacz psa obowiązany jest do wyprowadzania go na smyczy i kagańcu, chyba, że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi bowiem do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. jest treść kwestionowanego unormowania przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego regulacja § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały mieści się w delegacji ustawowej, która nie ogranicza się, w przypadku określenia obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem, do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, bo to ograniczenie dotyczy tylko ochrony przed zanieczyszczeniem. Nie narusza też zasady proporcjonalności, ani nie stanowi poważnego ograniczenia uprawnień osób utrzymujących zwierzęta domowe. Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stwierdził nieważność § 1 ust. 1 i § 6 ust. 3 Regulaminu oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku dokonywania zabiegów higienicznych i technicznych w stosunku do pojemników na odpady stanowi wykroczenie poza delegację ustawową; b) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż do oceny poprawności uchwały która została podjęta [...] czerwca 2016 r. należy stosować przepis w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 6 września 2019 r.; c) art. 2 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1 i art. 27 ab initio ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw poprzez błędne zastosowanie (niezastosowanie); 2. przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 P.p.s.a., w wyniku niezapoznania się przez Sąd a quo z treścią odpowiedzi na skargę oraz nie odniesieniem się do kwestii intertemporalnych w uzasadnieniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub jego zmianę poprzez oddalenie skargi w całości. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna, w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Strona skarżąca podnosi zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku treściowym, zatem sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a u.c.p.g. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Należy zwrócić uwagę na okoliczność, którą Sąd pierwszej instancji pominął w swych rozważaniach, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ([...] czerwca 2016 r.) przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. nie zobowiązywał rady gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Wyżej wymieniony obowiązek wprowadzony został dopiero w wyniku nowelizacji dokonanej art. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579) - zwanej dalej: "ustawą nowelizującą", który wszedł w życie w dniu 6 września 2019 r. (art. 27 ustawy nowelizującej). Przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zobowiązuje rady gmin do dostosowania uchwał wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, (czyli przed 6 września 2019 r.) na podstawie przepisów u.c.p.g. w brzmieniu dotychczasowym, do przepisów tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. Skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do organu w dniu 16 grudnia 2019 r., zatem przed upływem 12-miesięcznego terminu na dostosowanie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie z uwzględnieniem art. 1 pkt 4 ustawy nowelizującej. Z tego powodu – wbrew argumentom podniesionym w zaskarżonym wyroku – nie można Radzie Gminy [...] zarzucić naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. w zakresie związanym z nieuwzględnieniem w treści regulaminu obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Sąd pierwszej instancji bowiem prawidłowo wskazał, że przepis § 6 ust. 3 regulaminu stanowi próbę powtórzenia art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skoro ustawodawca uregulował już ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. W § 6 ust. 3 Regulaminu, jak się można domyślać, rada chciała określić, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., warunki utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie może to jednak polegać, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, na modyfikacji przepisu ustawowego poprzez jego rozszerzenie. W § 6 ust. 3 regulaminu rada gminy określiła w sposób abstrakcyjny obowiązek wykonywania w określonej częstotliwości konkretnych zabiegów higienicznych i technicznych. Posłużyła się przy tym pojęciem niedookreślonym i nieprecyzyjnym pojęciem: "w miarę potrzeb". Nie powiązała częstotliwości wykonywania tych zabiegów nawet ze średnią ilością odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczbą osób korzystających z tych pojemników. Nie wskazała adresata tego obowiązku. Tymczasem z powołanego wyżej art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wynika, że obowiązek utrzymywania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym, co do zasady obciąża właścicieli nieruchomości, chyba że na mocy odpowiedniej uchwały, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Co więcej, z art. 5 ust. 5 u.c.p.g. wynika, że do obowiązków gminy należy utrzymywanie w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników umieszczonych również na chodniku znajdującym się na nieruchomości nie stanowiącej jej własności, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku. W takim wypadku obowiązkiem utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym obciążona jest gmina, a nie właściciel nieruchomości, na której znajduje się chodnik. Powołany w odpowiedzi na skargę, złożoną przed Sądem pierwszej instancji, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 469/11 został wydany w sprawie uchwały w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy z dnia 19 czerwca 2006 r. Wyrok ten dotyczy zatem stanu prawnego, który nie ma zastosowania do zaskarżonej uchwały. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. stanowił wówczas jedynie, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie nakładał na właścicieli nieruchomości obowiązku zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym. W niniejszej sprawie zastosowanie natomiast ma przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. poz. 228) od 6 marca 2013 r. (art. 3 tej ustawy). Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, niezależnie od stwierdzonej wyżej wadliwości zastosowania art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a u.c.p.g. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, wywiązał się w sposób dostateczny z obowiązku sporządzenia, formalnie i konstrukcyjnie, prawidłowego uzasadnienia. Uwzględniając zatem treść podstaw kasacyjnych oraz granice skargi kasacyjnej orzeczono jak w pkt 1 wyroku, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Natomiast przedstawiona wyżej argumentacja powoduje, że skarga kasacyjna w pozostałej części nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego w tej części na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalono.