II OSK 1569/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 164/21 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 22 grudnia 2020 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 164/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę L. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 22 grudnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy. W skardze kasacyjnej L. M.a zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego: 1. naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - przez jego niezastosowanie oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez uznanie, iż obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi wiatę, podczas gdy zarówno forma, kształt, jak i funkcja mniejszego obiektu przemawiają za uznaniem go za budynek, nie za wiatę (budowlę), 2. naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż obiekt nie wymagał uzyskiwania pozwolenia na budowę, albowiem stanowi wiatę, gdy tymczasem stan faktyczny sprawy przemawia za uznaniem go za budynek, w rozumieniu Prawa budowlanego; II. Przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, podczas gdy - z uwagi na błędne zakwalifikowanie obiektu jako wiatę przez organy administracji - winna była ona zostać uwzględniona, 4. naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 80 i art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., przez pominięcie przez Sąd w wydanym rozstrzygnięciu naruszeń procesowych poczynionych przez organy administracji w toku postępowania - dotyczących braku umożliwienia skarżącemu udziału w oględzinach, a także pominięcie okoliczności, iż właściciel nieruchomości B. R. wzniósł obiekt z intencją stworzenia budynku i celowo przerabiał go tak, ażeby stworzyć wrażenie, iż stanowi on wiatę. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania nie stanowi budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz wiatę zaliczoną do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej nie zostały podważone ustalenia faktyczne dotyczące spornego obiektu, lecz zakwestionowana została jego kwalifikacji prawna. Według ustaleń, znajdujących oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, przedmiotowy "segment c" zabudowy wielofunkcyjnej posiada trzy ściany konstrukcji drewnianej oraz jednospadowy drewniany dach pokryty blachą, nie posiada zaś ściany frontowej i użytkowany jest jako skład sprzętu rolniczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zaznaczył, że aktualny stan spornego obiektu jest wynikiem robót budowlanych polegających na demontaży okna i drzwi oraz rozbiórce elementów murowanej ściany frontowej wcześniejszego budynku. Jednocześnie Sąd Wojewódzki wskazał prawidłowo, że skoro w prowadzonym postępowaniu nie wydano postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (budynek był wybudowany), to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było uwzględnienie stanu faktycznego sprawy w momencie orzekania, a więc po modyfikacji budynku. Trafnie przy tym Sąd zwrócił uwagę, że celem postępowania naprawczego (legalizacyjnego) jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawe, a nie samo w sobie stwierdzenie samowoli budowlanej i orzeczenie o rozbiórce obiektu, gdy w dacie wydania decyzji nie narusza on już przepisów prawa. Zgodzić się należało również z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowej kwalifikacji przedmiotowej zabudowy jako wiaty, z uwagi na funkcję tego obiektu, ale przede wszystkim jego cechy i parametry techniczno-budowlane. Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zasadniczym kryterium zakwalifikowania danego obiektu jako wiaty było stwierdzenie, że obiekt ten nie jest zamknięty, to znaczy nie jest obudowany ze wszystkich stron. Sąd Wojewódzki, kierując się ukształtowanym w tym zakresie orzecznictwem przyjął prawidłowo, że za kwalifikacją obiektu jako wiaty przemawia okoliczność, gdy nie posiada on wszystkich cech charakteryzujących budynek (por. m.in. wyroki WSA z dnia 5 czerwca 2013 r. II SA/Gd 175/13, 18 sierpnia 2016 r. II SA/Po 1151/15). Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W orzecznictwie i piśmiennictwie uznaje się, że wydzielenie budynku z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych tworzy z budynku przestrzeń zamkniętą (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014, str. 38). Przykładowo w wyroku NSA z 28 grudnia 2007 r. II OSK 1740/06 zawarto stwierdzenie, że budynek, w odróżnieniu wiaty, stanowi obszar zamknięty z każdej strony przegrodami. Zauważyć ponadto należy, że w każdym przypadku kwalifikacja konkretnego obiektu uzależniona jest od poszczególnych elementów charakteryzujących jego cechy techniczno-budowlane oraz przeznaczenie. Dlatego powołane w skardze kasacyjnej wybrane orzeczenia sądów administracyjnych nie są adekwatne do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. W rezultacie prawidłowa okazała się ocena Sądu Wojewódzkiego co do kwalifikacji przedmiotowego obiektu, zaliczonego do kategorii wiaty, a więc obiektu budowlanego, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Wprawdzie Sąd Wojewódzki przywołał w uzasadnieniu wyroku art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, to jednak przytoczył treść odpowiednią dla art. 29 ust. 1 pkt 2 c ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 29 września 2020 r., a więc przepisu zastosowanego w sprawie, co zostało wyczerpująco wyjaśnione w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 grudnia 2020 r. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego okazał się niezasadny, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono uzasadnienia do tego zarzutu. Zaakcentować również należy, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano oceny Sądu Wojewódzkiego co do ustaleń organu odwoławczego w zakresie braku naruszeń przepisów techniczno-budowlanych, a w konsekwencji bezprzedmiotowości postępowania naprawczego. Przyjęcie w sprawie, że na mocy § 2 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do przedmiotowej wiaty (budowli) miały zastosowanie normy techniczno-budowlany, w tym określone w § 12 i § 271-273, sprawiło, że w tym aspekcie drugorzędne znaczenie miało potraktowanie spornego obiektu jako wiaty (budowli), a nie budynku. Istotne natomiast znaczenie miało stanowisko organu odwoławczego oraz Sądu Wojewódzkiego, że brak naruszeń co do wymagań stawianych przepisami prawa determinował stwierdzenie legalności przedmiotowego obiektu. Wobec tego, że w podstawach skargi kasacyjnej wspomniane przepisy Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. nie zostały ujęte, to stanowisko Sądu Wojewódzkiego w tym przedmiocie nie podlegało kontroli kasacyjnej. Ponadto nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz przepisów art. 7, 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 80, 84 oraz art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Po pierwsze, nie wskazano w skardze kasacyjnej, jakie konkretnie uchybienia proceduralne zostały pominięte w zaskarżonym wyroku, w sytuacji, gdy istota sporu nie dotyczyła ustaleń faktycznych sprawy, lecz oceny prawnej co do charakteru obiektu budowlanego. Po drugie, Sąd Wojewódzki odniósł się do kwestii robót budowlanych skutkujących zmianą budynku na wiatę, przy czym dokonane ustalenia faktyczne w tym zakresie nie były sporne, zaś ocena konsekwencji prawnych była prawidłowa. Po trzecie, chybiona jest argumentacja skarżącego powiązana z zarzutem art. 10 k.p.a. Już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że skarżący był zawiadomiony o terminie oględzin, przy czym nie wziął w nich udziału, natomiast podczas oględzin przeprowadzonych 11 czerwca 2019 r. był obecny, co zostało potwierdzone jego podpisem. Dodatkowo na jego wniosek protokoły oględzin zostały doręczone przez organ pierwszej instancji. W takim stanie sprawy nieuprawniony jest zarzut, że nie umożliwiono skarżącemu udziału w oględzinach. Poza tym należy zauważyć, że z pism wnoszonych na wszystkich etapach postępowania wynika, że skarżący posiadał wiedzę co do zgromadzonego materiału dowodowego, jak też miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia wniosków dowodowych bądź zarzutów co do czynności wyjaśniających. Podkreślenia wymaga również, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby zarzucane uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie związanej z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli uchybienie do mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście bez znaczenia dla wyniku postępowania był fakt, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do pojedynczego zarzutu procesowego dotyczącego kwestii udziału skarżącego w oględzinach. Dla weryfikacji zaskarżonego wyroku decydujące było to, że Sąd Wojewódzki w jego uzasadnieniu odniósł się do wszystkich zarzutów skargi dotyczących istotnych okoliczności faktycznych i prawnych. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5