II SA/Bd 731/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu ( ) od decyzji SKO z dnia (...) 2020 r., nr (....) w przedmiocie odmowa uchylenia decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. wymierza SKO grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) zł; 3. zasądza od SKO na rzecz wnoszących sprzeciw solidarnie kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta B. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] grudnia 2014 r., nr [...] , ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr [...] w obrębie [...] przy ul. W. w B. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawca – Z. W. nie wykazał interesu prawnego w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium podniosło, że w postępowaniu zakończonym uchyloną decyzją pominięto podmioty uznane poprzednio za strony postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy (przede wszystkim inwestora) i nie zapewniono im udziału w każdym stadium postępowania. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] , Prezydent Miasta B. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2014 r. Po rozpoznaniu odwołania Z. i Z. W. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] , uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na skutek sprzeciwu od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1311/18, uchylił decyzję organu odwoławczego, podnosząc, że nie wykazał on zaistnienia okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] , i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zakwestionowało stanowisko organu I instancji, że wnioskodawcy nie mogli być uznani za strony tego postępowania. Nieruchomość wnioskodawców znajduje się bowiem w zakresie oddziaływania inwestycji, inwestycja będzie miała wpływ na sposób korzystania z tej nieruchomości, a więc przysługuje im status strony postępowania. Uzasadniając skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, Kolegium wskazało na konieczność znacznego poszerzenia materiału dowodowego w sprawie. Po rozpoznaniu sprzeciwu od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 19 października 2019 r., sygn. II SA/Bd 503/19, uchylił kwestionowaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Sąd doszedł do wniosku, że wskazania zawarte w wyroku o sygn. II SA/Bd 1311/18 dotyczące należytego uzasadnienia decyzji kasacyjnej z podaniem okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 kpa nie zostały prawidłowo zrealizowane. W ocenie Sądu Kolegium w ogóle nie wskazało okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 kpa, powielając w zasadzie wady stwierdzone w wyroku z 30 stycznia 2019 r. Decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2018 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że z dokumentów sprawy wynika, że wnioskodawcy nie są właścicielami działek objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz działek graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji. Działkę wnioskodawców od obszaru objętego decyzją Prezydenta Miasta B. dzieli pas gruntu – działka drogowa. Jak wskazało Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie na rozstrzygnięcie kwestii zasięgu wpływów zamierzenia inwestycyjnego na możliwości korzystania z nieruchomości oraz sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości przez wnioskodawców. Niewystarczające w ocenie SKO było powołanie się wyłącznie na okoliczność braku bezpośredniego sąsiedztwa. W ocenie organu odwoławczego w tym zakresie wymagane jest przeprowadzenie postępowania, do którego kompetencji nie ma Kolegium. Ustalenie zasięgu wpływów zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości przez wnioskodawców ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zdecyduje o przyznaniu lub nie przymiotu strony, a w dalszej kolejności o decyzji wznowieniowej. Jak wskazało Kolegium, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia kwestii zasięgu wpływów zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości przez wnioskodawców, a także odnieść się do twierdzeń odwołujących się dotyczących ich interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oraz zarzutów dotyczących naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez udział w postępowaniu urzędnika podlegającego wyłączeniu, a ponadto naruszenia art. 149 § 2 kpa, art. 10 kpa i art. 28 kpa W związku z wniesieniem sprzeciwu od ww. decyzji wyrokiem z 24.02.2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił ją i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że weryfikując prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz mając na uwadze, że skład orzekający w niniejszej sprawie jest zobligowany do wyegzekwowania wykonania wytycznych sądu wynikających z poprzedniego wyroku wydanego w tej samej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, że wskazania zawarte w wyroku o sygn. II SA/Bd 503/19, a także w poprzedzającym go wyroku II SA/Bd 1311/18, dotyczące należytego uzasadnienia decyzji kasacyjnej ze wskazaniem okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 kpa nie zostały prawidłowo zrealizowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wprawdzie (w sposób dość ogólnikowy) wskazało na okoliczności, które w jego ocenie wymagają wyjaśnienia, jednakże z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego wykracza poza kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 kpa. W szczególności nie wiadomo, dlaczego Kolegium we własnym zakresie nie mogło dokonać ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, a następnie ocenić, czy wnioskodawcy posiadali interes prawny do występowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy inwestycji, której dotyczyła wydana [...] grudnia 2014 r. decyzja Prezydenta Miasta B. SKO nie wskazało przy tym, jakie konkretnie dowody należałoby przeprowadzić w sprawie. Sama bowiem konieczność ponownej oceny już zgromadzonego materiału dowodowego nie może stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadność wydania decyzji kasacyjnej z uwagi na niewyjaśnienie kwestii zasięgu oddziaływania inwestycji budzi tym bardziej wątpliwości, że w znacznej mierze Kolegium odniosło się w kwestionowanej decyzji do twierdzeń organu I instancji o tym, że wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, poddając w wątpliwość ich trafność. Następnie decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2018 r., znak [...], i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sprzeciw od ww. decyzji złożyli Z. W. i Z. W. (dalej określani jako Skarżący), zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 153 ppsa z uwagi na pominięcie wiążących wytycznych i wskazań co do oceny prawnej ujętych w wydanych w sprawie wyrokach WSA w Bydgoszczy, z których jednoznacznie wynika obowiązek organu co do dokonania samodzielnych ustaleń co do stanu faktycznego w sprawie. Sąd zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż w nim wskazane. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie - we wznowionym postępowaniu - w powodu braku udziału strony bez jej własnej winny (art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako "kpa"). Zgodnie tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. SKO, ponownie rozpoznającemu sprawę, umknęła istotna okoliczność, a mianowicie to, że od dnia doręczenia decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2014 r. minęło ponad 5 lat, co uzasadnia zastosowanie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 kpa. Jak wynika z akt sprawy, decyzja ta została doręczona stronom tego samego dnia, zatem okres 5 lat minął [...] .12.2019 r. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą zasadniczo możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną - według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania nowej decyzji w sprawie (por. wyrok NSA z 10.03.2015 r., II OSK 1903/13) - jeżeli postępowanie, w którym ową decyzję ostateczną ("decyzję dotychczasową") wydano, było dotknięte wadą wyszczególnioną w przepisie art. 145 § 1 kpa, a w szczególności, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie: w jego pkt 4. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa mogą zapaść jedynie rozstrzygnięcia wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i 2 kpa. W świetle art. 151 § 1 kpa organ może wydać decyzję, w której: (1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo (2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jednakże zgodnie z art. 151 § 2 kpa, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W myśl art. 146 § 1 kpa, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przez doręczenie decyzji, o którym mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie (zob. wyroki NSA: z 28.11.1996 r., II SA/Gd 766/96, LEX nr 44242; z 12.01.2009 r., II OSK 1776/07, z 24.02.2017 r., II OSK 1591/15). Chodzi przy tym o doręczenia uskutecznione osobom biorącym udział w tym postępowaniu administracyjnym jako strony, nie zaś osobie domagającej się na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowienia postępowania, której decyzja w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie, nie była doręczona (por. wyrok NSA z 15.12.2017 r., II OSK 687/16). Tym samym organ orzekając w dniu [...] .06.2020 r. po zwrocie akt z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego po wyroku z 24.02.2020 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 76/20, obowiązany był uwzględnić okoliczność upływu 5 lat od doręczenia decyzji z [...] .12.2014 r. Przy czym należy stwierdzić, że na tle cytowanej regulacji kpa kwestia przyczyn upływu owego pięcioletniego terminu "przedawnienia" nie może mieć w niniejszej sprawie istotnego znaczenia. Sąd podziela bowiem wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji dotychczasowej, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które go spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ. Jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 kpa nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w ww. przepisie naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Podkreślić przy tym należy, że upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (por. wyroki NSA z 25.06.1999 r., IV SA 1018/97, LEX nr 47227; z 18.02.2010 r., I OSK 561/09). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że w rozpatrywanym przypadku upłynął termin przedawnienia określony w art. 146 § 1 kpa, co implikowało konieczność zastosowania art. 151 § 2 kpa i wydania orzeczenia stwierdzającego wydanie decyzji z [...] .12.2014 r. z naruszeniem prawa, z jednoczesnym wskazaniem przyczyny nieuchylenia tej decyzji, określonej w art. 146 § 1 kpa. Ponadto należy stwierdzić, że z upływem terminu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 ppsa nie wiąże się wyłącznie niemożność uchylenia ww. decyzji, ale również brak kompetencji organu do ponownego merytorycznego, co do istoty, rozpoznania sprawy zakończonej tą decyzją. Jak bowiem trafnie wyjaśniono w wyroku NSA z 14.03.2017 r., sygn. akt II OSK 1783/15, postanowienie o wznowieniu postępowania wydawane na podstawie art. 149 kpa stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wynika z niego, że po wydaniu postanowienia organ bada, czy rzeczywiście zaistniała przyczyna z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wskazana jako podstawa wznowienia, a następnie bada istotę sprawy, mając na względzie obowiązujące przepisy, w tym przepisy kpa o wznowieniu postępowania. Jednak zakres rozpoznania sprawy, co należy szczególnie podkreślić, zależy od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 kpa, czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 kpa. Pełne badanie "istoty sprawy" ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa) albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że, w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa). Z przepisu art. 149 § 2 kpa wynika więc, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 kpa, organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji. Wskazany brak możliwości rozpoznania sprawy co do istoty powoduje ponadto, że w istotnej części zdezaktualizowały się, a co za tym idzie - nie wiążą Sądu w niniejszym składzie, wskazania zawarte w zapadłych w tej sprawie prawomocnych wyrokach WSA w Bydgoszczy. Jak już wskazano powyżej, w myśl z art. 153 ppsa "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w cytowanym przepisie zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153). Trzeba mieć bowiem na uwadze, że uprzednio wydane w sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczyły kontroli decyzji wydanych przed upływem 5-letniego terminu określonego w art. 146 § 1 kpa. Wyrok 24.02.2020 r., sygn. akt II SA/Bd 76/20, został wprawdzie wydany po upływie 5-letniego terminu przedawnienia, ale dotyczył oceny i prawidłowości decyzji wydanej [...] .12.2019 r., a więc jeszcze przed jego upływem. W konsekwencji należy stwierdzić, że upływ terminu przedawnienia, o którym mowa wyżej, spowodował istotną zmianę stanu faktycznego sprawy, co w dalszej kolejności skutkować musiało stwierdzeniem braku związania poprzednimi wyrokami (zawartymi w nich wskazaniami) odnoszącymi się do badania istoty sprawy zakończonej decyzją o z [...] .12.2014 r. Ponownie rozpoznając sprawę SKO weźmie zatem pod uwagę, że z art. 151 § 2 kpa wynika, że jeżeli organ w niniejszej sprawie nie może uchylić decyzji we wznowionym postępowaniu na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 kpa, tj. z uwagi na upływ 5-letniego terminu do merytorycznego rozpoznania sprawy co do istoty, organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania, że okolicznością, z powodu której nie uchylił decyzji, jest właśnie upływ tego 5-letniego terminu. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że chybione są zarzuty Skarżących dotyczące naruszenia art. 138 § 3 kpa w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa"). Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 151a § 1 ppsa, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Sąd, nie będąc w tym zakresie związany treścią skargi, wymierzył organowi na podstawie art. 151a § 1 ppsa grzywnę w kwocie 2000 zł, biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowa sprawa toczy się już długi okres czasu, który spowodował konieczność zastosowania art. 151 § 2 kpa, co doprowadziło do tego, że z uwagi na ewidentne zaniedbania organu sprawa nie mogła zostać rozstrzygnięta w sposób merytoryczny, a zaskarżona decyzja ponownie powiela błędy wytknięte organowi w poprzednich wyrokach WSA w Bydgoszczy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.