I OSK 2030/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1871/20 w sprawie ze skarg Gminy Miasta Rzeszów, Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Rzeszowa, [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 czerwca 2020 r. nr DAP-WN-727-5/2020/WWP w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, II. zasądza od Gminy Miasta Rzeszów i Prezydenta Miasta Rzeszowa na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, III. zasądza od [...],[...], [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...],[...],[...] solidarnie na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1871/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Gminy Miasta Rzeszów, Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Rzeszowa, [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...],[...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 czerwca 2020 r. nr DAP-WN-727-5/2020/WWP w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 grudnia 2019 r. nr DAP-WPK-727-1-294/2018/KPu; 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy Miasta Rzeszów kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz pozostałych skarżących. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 11 grudnia 2019 r., stanowiącą, że decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 maja 2000 r., znak: GN.VI.7016/200/2000, stwierdzająca, że Gmina Miasto Rzeszów nabyła nieodpłatnie z mocy prawa własność szeregu działek oznaczonych w operacie ewidencyjnym gruntów miasta Rzeszowa obręb 116 Rzeszów - Zalesie, opisanych w kartach inwentaryzacyjnych od nr 3145/VI do 3151/VI (...) w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,5783 ha, została wydana z naruszeniem prawa. Wskazał, że powodem stwierdzenia w trybie nadzoru nad wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej jako ustawa) decyzją komunalizacyjną, że została ona wydana z naruszeniem prawa, było ustalenie, że decyzja wywłaszczeniowa, na podstawie której Skarb Państwa nabył od [...] ww. nieruchomość, została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego. W konsekwencji minister stwierdził, że decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 maja 2000r. stwierdzająca, że Gmina Miasto Rzeszów nabyła nieodpłatnie z mocy prawa własność szeregu działek oznaczonych jak wyżej w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,5783 ha, została wydana z naruszeniem prawa. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli Miasto Rzeszów (dalej jako gmina) i Skarb Państwa oraz [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...],[...], [...], [...] i [...] (dalej jako skarżący). Sąd I instancji uznał, że zasadna jest skarga gminy i Skarbu Państwa. W sprawie mamy do czynienia z weryfikacją w ramach procedury nieważnościowej decyzji komunalizacyjnej. Wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, że dla sprawy komunalizacyjnej zakończonej decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 maja 2000r. zapadła wiele lat później decyzja nadzorcza eliminująca orzeczenie wywłaszczeniowe z 1968r. była zatem nową okolicznością nie znaną organowi w dacie jej zakończenia. Przesłanka tego rodzaju stanowi podstawę do wzruszenia decyzji administracyjnej – w trybie art. 145 i n k.p.a. a nie w trybie nadzwyczajnym regulującym przesłanki nieważności decyzji. Rację ma zatem Skarb Państwa i gmina zarzucając, że organ, wbrew zasadzie ścisłego szeregowania przesłanek nieważności decyzji czy wznowienia postępowania, dokonał zamiany ww. podstaw i zastosował w sprawie przesłankę wznowienia postępowania kwalifikując ją jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Stanowi to o niedopuszczalnym zamiennym stosowaniu przesłanek weryfikacji dwóch nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ zastosował wadliwy tryb nadzwyczajny i powinien poddać decyzję komunalizacyjną z dnia 30 maja 2000 r. kontroli w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podczas gdy świetle powszechnie zaakceptowanego w orzecznictwie stanowiska wyrażonego w uchwale składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.'; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 23 ust. 1e w związku z art. 11 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.; dalej: "u.g.n.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rozpoznaniu skargi wniesionej przez Skarb Państwa wadliwie reprezentowany przez Prezydenta Miasta Rzeszowa, w sytuacji gdy stroną postępowania obok Skarbu Państwa była Gmina Miasto Rzeszów będąca miastem na prawach powiatu, wobec czego materialno-prawnym reprezentantem Skarbu Państwa w postępowaniu sądowym powinien być Wojewoda Podkarpacki, nie zaś przez Prezydenta Miasta Rzeszowa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 12 lipca 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi w szczególności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Taki przypadek zachodzi w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.), dalej "u.g.n." – z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 9b1 u.g.n. przez starostę należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Według u.g.n. zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58–60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 23 ust. 1 u.g.n.). Jednocześnie od dnia 1 stycznia 2017 r. normodawca ustalił, że w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda (art. 23 ust. 1e u.g.n.). W związku z powyższym należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 23 ust. 1e poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rozpoznaniu skargi przez Sąd wojewódzki wniesionej przez Skarb Państwa wadliwie reprezentowany przez Prezydenta Miasta Rzeszowa, w sytuacji – jak wynika z akt sprawy – gdy stroną postępowania obok Skarbu Państwa była Gmina Miasto Rzeszów będąca miastem na prawach powiatu, wobec czego materialno–prawnym reprezentantem Skarbu Państwa w postępowaniu sądowym powinien być Wojewoda Podkarpacki, nie zaś przez Prezydenta Miasta Rzeszowa. Podkreślić należy, że pomimo tego, iż pełnomocnik Gminy Miasta Rzeszów pismem z dnia 23 lutego 2021 r., które wpłynęło do Sądu wojewódzkiego w dniu 1 marca 2021 r. (k. 46) – wskazywał na powyższe nieprawidłowości – to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał zaskarżone orzeczenie w dniu 12 marca 2021 r. o sygn. akt I SA/Wa 1871/20. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tym samym Skarb Państwa nie był właściwie reprezentowany w postępowaniu przed Sądem I instancji, którego wynikiem jest zaskarżone orzeczenie, co wypełniło przesłankę z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a w konsekwencji również dyspozycję art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Ten rodzaj nieważności ma bowiem miejsce w sytuacji, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na posiedzeniu poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2157/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r. sygn. akt III CKN 416/98, OSNC 2000 r. nr 12, poz. 220). Stwierdzona nieważność postępowania sądowoadministracyjnego uzasadniała uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.