III SA/Gd 635/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 12 grudnia 2019 r. R. K. (dalej także jako "wnioskodawczyni" albo "skarżąca") złożyła w [...] Centrum Świadczeń wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku załączone zostały: - orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 25 czerwca 2019 r. (wydane w następstwie wniosku z dnia 27 maja 2019 r.) o zaliczeniu wnioskodawczyni do znacznego stopnia niepełnosprawności; z orzeczenia wynikało, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 27 maja 2019 r. oraz, że orzeczenie wydano do dnia 30 czerwca 2023 r.; - pismo wnioskodawczyni zawierające prośbę o przekazanie na rachunek bankowy wnioskodawczyni żądanego świadczenia od dnia 27 maja 2019 r.; z pisma wynikało, że opóźnienie w złożeniu wniosku o zasiłek pielęgnacyjny wynikało z braku informacji co do przysługującego wnioskodawczyni świadczenia oraz przebytej operacji stawu biodrowego; - karta informacyjna leczenia szpitalnego z dnia 20 września 2019 r.; - zaświadczenie z dnia 9 grudnia 2019 r. potwierdzające pobyt wnioskodawczyni w Szpitalnym Oddziale Rehabilitacji Narządu Ruchu w [...]. W piśmie z dnia 18 stycznia 2020 r. wnioskodawczyni przedstawiła swoje stanowisko w sprawie podkreślając, że nie została wcześniej poinformowana o przysługujących jej prawach. W piśmie wnioskodawczyni przedstawiła nadto informacje związane ze stanem zdrowia jej oraz męża jak i własną ocenę co do prawidłowości działań informacyjnych urzędników sugerujących niewykonalną w przypadku wnioskodawczyni możliwość złożenia wniosku wcześniej drogą elektroniczną bądź pocztową. Decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") w zw. z art. 16 ust.1 i ust. 2 pkt 1, art. 20, art. 23, art. 24, art. 26, art. 32 ust. 1d i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) Prezydent Miasta [...] przyznał wnioskodawczyni prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 215,84 zł na okres od dnia 1 grudnia 2019 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. Jednocześnie organ pierwszej instancji odmówił przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w okresie 1 maja – 30 listopada 2019 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto wskazano, że zgodnie z art 24 ust. 2a tej ustawy, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W realiach sprawy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym w dniu 25 czerwca 2019 r. został złożony w dniu 12 grudnia 2019 r., a zatem po upływie trzech miesięcy od daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Skoro w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych organ zobligowany był przyznać prawo do zasiłku od miesiąca, w którym został złożony wniosek o zasiłek (to jest od grudnia 2019 r.) oraz odmówić jego przyznania za okres wcześniejszy, to jest 1 maja – 30 listopada 2019 r. R. K. odwołała się od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji podnosząc, że wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożyła w dniu 12 grudnia 2019 r. kiedy to będąc w Szpitalu Rehabilitacyjnym w [...] dowiedziała się o przysługującym zasiłku pielęgnacyjnym. Wcześniej nikt nie poinformował wnioskodawczyni o takiej możliwości. W odwołaniu podniesiono, że w treści orzeczenia o niepełnosprawności zawarto różne informacje, w tym te dotyczące konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie danej osoby czy korzystania z systemu wsparcia środowiskowego. W orzeczeniu nie zawarto jednakże tego, co z punktu widzenia wnioskodawczyni jest bardzo ważne, to jest informacji o zasiłku pielęgnacyjnym. Wskazania urzędników, że wnioskodawczyni stosowny wniosek mogła złożyć wcześniej na przykład internetowo, za pośrednictwem sąsiadów lub wysłać pocztą nie mogą zostać zaakceptowane. Wnioskodawczyni miała bowiem za sobą przebytą operację stawu biodrowego i z uwagi na dolegliwości bólowe nie myślała na temat świadczeń pieniężnych. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 21, art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 4, art. 20 ust. 2, art. 24 ust. 2, 2a i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiając stan faktyczny sprawy, w tym daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności oraz złożenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wskazało, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 2a tej ustawy, jeżeli osoba w okresie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności złoży wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, prawo do tego zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W realiach sprawy nie ma sporu co do tego, kiedy wnioskodawczyni złożyła stosowny wniosek o zasiłek pielęgnacyjny (12 grudnia 2019 r.). Nie ma również wątpliwości co do tego, że złożenie wniosku nastąpiło po upływie trzech miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności (25 czerwca 2019 r.). W tym stanie organ nie mógł przyznać zasiłku pielęgnacyjnego za okres poprzedzający złożenie wniosku. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono zapatrywanie, że wraz z upływem wskazanego wyżej trzymiesięcznego terminu (który nie może zostać przywrócony) organ orzekający traci możliwość ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy osoby, której dotyczy takie postępowanie nie mają w takim wypadku znaczenia. Reasumując Kolegium wskazało, że w świetle stanu faktycznego sprawy jak i obowiązujących przepisów prawa Prezydent Miasta [...] prawidłowo przyznał wnioskodawczyni prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 grudnia 2019 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. oraz prawidłowo odmówił przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w okresie 1 maja – 30 listopada 2019 r. W skardze na wyżej wskazaną decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. K. podtrzymała swoje argumenty zawarte w odwołaniu od zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji podkreślając, że żaden z organów orzekających nie ustosunkował się i nie uwzględnił podstawowego zarzutu, to jest braku wcześniejszego poinformowania skarżącej o przysługującym jej zasiłku pielęgnacyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. W ocenie Sądu złożona skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z przepisami prawa. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku złożonego przez skarżącą w dniu 12 grudnia 2019 r. Stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.ś.r.") ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek podmiotów wymienionych w treści powołanego wyżej przepisu prawa. Jednocześnie przepis art. 23 ust. 3 u.ś.r. precyzyjnie wskazuje, co powinien zawierać wniosek, o którym mowa w art. 23 ust. 1 u.ś.r., a przepis art. 23 ust. 4 u.ś.r. określa dokumenty, jakie winny być załączone do wniosku. Oznacza to, że wszczęcie przez organ właściwy rzeczowo postępowania w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata nie jest dopuszczalne bez wniosku złożonego przez uprawniony podmiot. Wniosek ten musi natomiast zawierać informacje podane w przepisach prawa oraz muszą być do niego załączone dokumenty, o których mowa w powołanym wyżej art. 23 ust. 4 u.ś.r. Podkreślić w związku z powyższym należy, że osoba uprawniona ma swobodny wybór, czy skorzysta z przysługującej jej pomocy, czy też nie jak i to kiedy stosownych czynności w tej materii dokona. Jeżeli jednak chciałaby z określonej pomocy skorzystać, wówczas na tej osobie spoczywa obowiązek sporządzenia i złożenia wniosku zgodnie z wymogami ustawy oraz obowiązek zgromadzenia i załączenia dokumentów wymaganych przez powołaną ustawę albo określone akty wykonawcze. Należy ponadto wskazać, że przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. wprowadza zasadę, że prawo do świadczeń rodzinnych organ ustala począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, posiada data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Oznacza to, że nawet jeśli spełnione były przez uprawnionego ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia rodzinnego, lecz wniosek o jego przyznanie nie został złożony, to organ nie ma prawnej możliwości w przypadku późniejszego złożenia wniosku, przyznania świadczenia rodzinnego niejako "wstecznie", czyli za miesiące poprzedzające złożenie wniosku. Natomiast w myśl art. 24 ust. 2a ustawy, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożyła 12 grudnia 2019 r. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w niniejszej sprawie wydano z kolei w dniu 25 czerwca 2019 r. Mając na uwadze powyższą datę złożenia wniosku (12 grudnia 2019 r.) organy nie mogły przyznać żądanego świadczenia od maja 2019 r. Odnosząc się do argumentacji skarżącej podkreślającej brak wcześniejszego pouczenia o możliwości ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny wskazać należy, że w istocie zarzut ten skierowany jest do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Należy bowiem zauważyć, że organ pierwszej instancji orzekający w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego do dnia 12 grudnia 2019 r. (to jest do dnia złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny) nie miał wiedzy o tym, że w dniu 25 czerwca 2019 r. względem skarżącej zostało wydane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Podkreślenia wymaga, że z wyraźnej woli ustawodawcy prawo do świadczeń (art. 24 ust. 2 u.ś.r.) co do zasady ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jedynym odstępstwem od powyższego może być przyznanie świadczenia od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, przy spełnieniu wymogów, o których mowa w ust. 2a cytowanego art. 24 ustawy, to jest złożenia wniosku w ciągu trzech miesięcy, od wydania orzeczenia w tym zakresie. Wyłącznie więc w tym okresie - to jest trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o ustaleniu niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności - może nastąpić ukształtowanie prawa wnioskodawcy w sposób opisany w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po upływie tego terminu zainteresowany traci przyznane mu przez ustawodawcę prawo uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Określony w art. 24 ust. 2a u.ś.r. termin trzymiesięczny jest tzw. terminem materialnoprawnym, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy administracji publicznej nie mają możliwości przywrócenia uchybionego terminu Należy przy tym podkreślić, że obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości uwzględnienia jakichkolwiek szczególnych okoliczności (na przykład braku wiedzy w tej materii) usprawiedliwiających złożenie przez skarżącą wniosku po upływie trzech miesięcy liczonych od daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności - w celu przyznania świadczenia z mocą wsteczną. Wskazać również należy, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem decyzje organów orzekających w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania świadczeń rodzinnych, w tym także zasiłków pielęgnacyjnych, nie mają charakteru uznaniowego, a organy przy podejmowaniu decyzji muszą ściśle przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, co w niniejszej sprawie oznacza związanie w zakresie określonego wart. 24 ust. 2a u.ś.r. terminu, od którego świadczenie mogło być skarżącej przyznane. W ocenie Sądu organy administracji publicznej obu instancji poddały ocenie wszystkie okoliczności warunkujące możliwość przyznania żądanego świadczenia, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz właściwie zinterpretowały obowiązujące przepisy powołanej wyżej ustawy. Należy finalnie wskazać, że Sąd nie miał podstaw prawnych aby w tym postępowaniu dokonywać oceny działań Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], na którego zaniechania w kwestiach informacyjnych skarżąca zwróciła uwagę w toku prowadzonego postępowania. Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Nie można było nadto przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.