II SA/Kr 774/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XXVIII/238/2021 Rady Gminy Lipinki z dnia 28 września 2021 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipinki" orzeka o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. UZASADNIENIE Wojewoda Małopolski wniósł w dniu 23 maja 2022r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Nr XXVIII/238/2021 Rady Gminy Lipinki z dnia 28 września 2021 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipinki, żądając stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na naruszenie: - art. 11 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak przedstawienia Radzie Gminy wszystkich nieuwzględnionych uwag, o których mowa w art. 11 pkt. 8, - art. 12 ust. 1 w/w ustawy, poprzez nierozpatrzenie przez Radę Gminy uwag nieuwzględnionych przez Wójta; - art. 10 ust. 1 pkt. 12 w/w ustawy oraz art. 104 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicza poprzez nieuwzględnienie występowania na terenie gminy wszystkich terenów i obszarów górniczych oraz zbędne wykazanie zniesionego obszaru i terenu górniczego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż nie może uznać wyjaśnień Wójta Gminy Lipinki za właściwe, gdyż nie można w dowolnej chwili zmieniać rozstrzygnięcia Rady Gminy w sprawie nieuwzględnionych uwag przez wójta. Zarówno w rozstrzygnięciu (załącznik nr 4) dołączonym do uchwały jak i dosłanym "nowym" rozstrzygnięciu Rady Gminy Lipinki nie wskazane zostało czy Rada Gminy Lipinki rozpatrzyła uwagi nieuwzględnione pozytywnie czy negatywnie. Powyższe świadczy jednoznacznie, że nie poddano rozstrzygnięciu Radzie Gminy Lipinki, uwag nieuwzględnionych przez Wójta. Ponadto część uwag została pominięta w wykazie, a ich dopisanie nie zmienia faktu, że uwagi nierozpatrzone przez Wójta Gminy Lipinki zostały nierozpatrzone przez Radę Gminy Lipinki. Zatem pomimo przesłanych nowych wykazów uwag z pierwszego i drugiego wyłożenia wraz z rozpatrzeniem Wójta Gminy Lipinki, uwagi nie uwzględnione przez Wójta nie zostały rozpatrzone przez Radę Gminy Lipinki. Nadto w treści studium w pkt. 17 Występowanie terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych, wykazane zostały aktualnie występujące na obszarze gminy tereny i obszary górnicze, gdzie m.in. wskazano na występowanie zarówno obszaru jak i terenu górniczego Lipinki 8 (nr w rejestrze 10-6/4/332a). Tymczasem zgodnie z decyzją znak; Z1:OŚ.6522.5.2019 z 23 października 2019 r. ww. obszar i teren górniczy Lipinki 8 został zniesiony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając że wszystkie uwagi zostały rozpatrzone, lecz w wyniku omyłki pominięte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skargę na przedmiotową uchwałę wniósł Wojewoda Małopolski, działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05). W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego mógł ją zaskarżyć w trybie art. 93 u.s.g. Zaskarżona uchwała jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, a tym samym zalicza się do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów należy wskazać, że zasadne są zarzuty Wojewody, iż doszło do naruszenia art. 11 pkt 9 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z powodu nie rozpatrzenia poprzez głosowanie wszystkich złożonych w sprawie uwag co do spornego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipinki. W szczególności w załączniku nr 4 pt. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipinki w zakresie uwag nieuwzględnionych przez wójta, który powinien zawierać rozstrzygnięcie Rady Gminy Lipinki w sprawie uwag nieuwzględnionych przez Wójta Gminy Lipinki, wyszczególniono uwagi nieuwzględnione przez wójta (poprzez postawienie znaku "plus" w kolumnie uwaga nieuwzględniona), jednak pominięto ich rozpatrzenie przez Radę Gminy Lipinki. W szczególności w odpowiedniej kolumnie, która powinna zawierać informacje o rozstrzygnięciu Rady Gminy w sprawie rozpatrzenia uwag, brak jest jakiegokolwiek wpisu. Wprawdzie w kolumnie "Uwagi" znajdują się wpisy jednakże z uwagi na ich umiejscowienie nie wiadomo czy dotyczą one rozstrzygnięcia Wójta w sprawie rozpatrzenia uwag, czy może rozstrzygnięcia Rady Gminy w sprawie rozpatrzenia uwag. Zatem załącznik nr 4 do uchwały zawiera istotny brak polegający na pominięciu w jego treści rozstrzygnięcia Rady Gminy w sprawie rozpatrzenia uwag, co powinno być zasadniczą treścią tego załącznika i której to w treści nie można domniemywać na podstawie niejasnych zapisów przedmiotowego dokumentu. Ponadto w ww. załączniku nr 4 pominięto uwagi z pierwszego wyłożenia: - uwaga nr 75, złożona przez P. Ś., dotycząca działki nr [...] położonej w Wójtowej (negatywnie rozpatrzona przez wójta); - uwaga nr 76, złożona przez E. W., dotycząca działek nr [...], [...], [...],[...], położonych w Krygu (częściowo negatywnie rozpatrzona przez wójta); - uwaga nr 111, złożoną przez Panią M. G., dotycząca działki [...] położonej w Krygu (negatywnie rozpatrzona przez wójta); W w/w załączniku nr 4 pominięto uwagi z drugiego wyłożenia, złożone przez: - A. L., uwaga z 9 listopada 2020 r. - działki [...], [...] w Krygu (negatywnie rozpatrzona przez wójta); - B. J. uwaga z 10 listopada 2020 r. - działki [...], [...], [...], [...], [...] w Krygu (częściowo negatywnie rozpatrzona przez wójta). Następujące uwagi pominięto w wykazie uwag z pierwszego i drugiego wyłożenia, w wyniku czego nie zostały one rozpatrzone przez Wójta Gminy Lipinki, a w konsekwencji także przez Radę Gminy Lipinki: - M. P. dotycząca działek nr: [...], [...], [...], położonych w Lipinkach - A. L., uwaga z 9 listopada 2020 r. - działki [...], [...] w Krygu; - U. Ż. z 9 listopada 2020 r. - działki [...], [...] w Krygu; - B. J. z 10 listopada 2020 r. - działki [...], [...], [...], [...], [...] w Krygu. Wbrew argumentacji wskazanej przez skarżony organ, w której podkreślono jedynie omyłkowe pominięcie rozpatrzenia uwag w wykazie, kiedy w rzeczywistości zostały one rozpatrzone, co poparto nowymi wykazami uwag z pierwszego i drugiego wyłożenia oraz nowym "poprawionym projektem załącznika nr 4", dokumenty te nie mogą zostać uznane za wiążące. Nie zawierają on podpisu Przewodniczącego Rady Gminy i nie mogą zastąpić załącznika nr 4 dołączonego do uchwały, który jest jedynym wiążącym dokumentem zawierającym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu Studium. Zatem skarżony organ nie wykazał, aby wszystkie sporne uwagi były rozpatrzone zgodnie z obowiązującymi przepisami poprzez ich głosowanie. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w przepisach art. 11 pkt 9 oraz art. 12 ust. 1, szczegółowo określono etapy sporządzania Studium, które Wójt Gminy Lipinki było zobowiązany wykonać. Nie można w szczególności dowolnej chwili zmieniać rozstrzygnięcia Rady Gminy w sprawie nieuwzględnionych uwag przez wójta. Zarówno w załączniku nr 4 dołączonym do uchwały jak i dosłanym "nowym" rozstrzygnięciu Rady Gminy Lipinki nie wskazane zostało czy Rada Gminy Lipinki rozpatrzyła uwagi nieuwzględnione pozytywnie czy negatywnie. Powyższe świadczy jednoznacznie, że nie poddano rozstrzygnięciu Radzie Gminy Lipinki, uwag nieuwzględnionych przez Wójta. Ponadto część uwag została pominięta w wykazie, a ich dopisanie nie zmienia faktu, że uwagi nierozpatrzone przez Wójta Gminy Lipinki zostały nierozpatrzone przez Radę Gminy Lipinki. Konsekwencją jest stwierdzenie naruszenia art. 11 pkt. 9 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nierozpatrzenie uwag. Naruszenie to należy uznać za istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, gdyż kwestia postanowień studium ma wpływ na treść planu miejscowego, którego z kolei istotną konsekwencją może być ograniczenie prawa własności m.in. osób wnoszących uwagi do studium. Trafnie też wskazuje się w skardze na błędne określenie granic obszaru Natura 2000 Bednarka, co stanowi naruszenie art. 10 ust. 2 pkt. 3 w/w ustawy, które w tym zakresie, w tej części obszaru, również należy uznać za istotne. Ponadto w treści studium w pkt. 17 Występowanie terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych, wykazane zostały aktualnie występujące na obszarze gminy tereny i obszary górnicze, gdzie m.in. wskazano na występowanie zarówno obszaru jak i terenu górniczego Lipinki 8 (nr w rejestrze 10-6/4/332a). Tymczasem zgodnie z decyzją znak; Z1:OŚ.6522.5.2019 z 23 października 2019 r. ww. obszar i teren górniczy Lipinki 8 został zniesiony. Pominięto natomiast obszar Lipinki 9. Uchybienie to stanowi naruszenie zasad sporządzania Studium o jakim stanowi art. 10 ust. 1 pkt. 12 ustawy, przy czym z uwagi na jego zakres i dokonane uzgodnienie, naruszenie to można zakwalifikować jako nieistotne. Konkludując należy wskazać, że istotne naruszenie trybu uchwalania przedmiotowego studium daje podstawy do stwierdzenia jego nieważności. Z uwagi na upływ czasu od jego uchwalenia, nie jest jednak dopuszczalne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Na mocy bowiem art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. sąd orzeka o niezgodności zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem, jeżeli minął rok od daty ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w przepisanym terminie organowi nadzoru albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego, a jednocześnie istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a ponieważ od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały do dnia wyrokowania przez Sąd minął rok, to wobec stwierdzenia przez Sąd istotnego naruszenia trybu i zasad sporządzania Studium, na podstawie art.147 p.p.s.a. należało stwierdzić niezgodność z prawem całej zaskarżonej uchwały.