I OSK 2570/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej J. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1540/12 w sprawie ze skargi J. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 16 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE U Z A S A D N I E N I E: Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1540/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 16 maja 2012 r. nr [...]w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: J. Sz., zwana dalej: "skarżącą" w dniu 30 stycznia 2012 r. złożyła do Burmistrza Sulejówka wniosek o przyznanie zasiłku z programu rządowego "na dożywianie" w wysokości 600 zł na zakup obiadów w danym miesiącu, wskazując, że koszt jednego obiadu wynosi ok. 20 zł, zatem w jej ocenie koszt gwarantowanego wyżywienia dla osoby w jej stanie zdrowotnym wynosi 1800 zł miesięcznie. Jednocześnie podniosła, że kwota ta jest uzasadniona z uwagi na okoliczność, iż jej dom pozbawiony jest dostępu do wody i energii elektrycznej oraz, że nie ma ona możliwości przechowywania żywności. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego pracownik socjalny dokonał w dniu 20 lutego 2012 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego podczas, którego ustalił, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada prawo własności domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje, niemniej jednak warunki mieszkaniowe są trudne (brak bieżące wody, prądu). Skarżąca nigdzie nie pracuje, albowiem posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności; zaś jedynym jej źródłem utrzymania jest zasiłek stały w wysokości 324 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Decyzją z 21 lutego 2012 r., organ I instancji, przyznał skarżącej świadczenie pieniężne z programu rządowego – Pomoc państwa w zakresie dożywiania w wysokości 80 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wysokość przyznanego świadczenia uzależniona jest od wysokości posiadanych środków i możliwości Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulejówku, zwanego dalej: "MOPS", przedstawiając jednocześnie wysokość środków, jakimi dysponował w danym okresie na powyższy cel, liczbę gospodarstw domowych jednoosobowych i wieloosobowych którym pomoc przyznano oraz średnią kwotę przyznanej pomocy na gospodarstwo domowe. W odwołaniu od tej decyzji, skarżąca podniosła, że pomoc udzielana jest nawet osobom przekraczającym kryterium dochodowe, w kwotach niewspółmiernie wyższych niż kwota, którą przyznano jej na dożywianie. Stwierdziła, że takie postępowanie jest rażącym przekroczeniem granic uznania administracyjnego przez całkowitą dowolność oraz łamanie praw konstytucyjnych i zasad współżycia społecznego. Jednocześnie powołała się na swój ciężki stan zdrowia oraz bardzo trudne warunki bytowe, jak również postępowanie pracowników MOPS, którzy systematycznie odmawiają jej pomocy w przysługującej jej wysokości. Wskazała także na fakt zmuszania jej do podpisywania niewypełnionego wywiadu środowiskowego, który winien być aktualizowany nie częściej, niż co 6 miesięcy. W następstwie rozpoznania powyższego dowołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z 16 maja 2012 r., utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.s.", a także art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. - o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o ustanowieniu programu wieloletniego" i podkreślił, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Stwierdził, że ustawa o pomocy społecznej zawiera wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach podniosło, że MOPS, na pomoc z Programu Rządowego na luty 2012 r. dysponował kwotą 10.200 zł, która przeznaczona została na pomoc dla 83 rodzin. Średnia wysokość pomocy wynosiła zaś: 120 - 150 zł na gospodarstwo wieloosobowe i 50 - 80 zł na gospodarstwo jednoosobowe. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że pomoc społeczna nie pokrywa wszystkich potrzeb osób i rodzin wnioskujących o jej udzielenie. Możliwość zaspokajania tych potrzeb zdeterminowana jest posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Wskazało przy tym, że organ pierwszej instancji ma świadomość trudnej sytuacji bytowej skarżącej, skoro przyznaje jej świadczenie w górnej wysokości. Organ stwierdził również, że skarżąca w każdym miesiącu ubiega się o kilkunastotysięczną pomoc, która jest jej udzielana w znacznych kwotach, wskazując, że w roku 2004 otrzymała pomoc na łączną kwotę 4346,20 zł, w roku 2005 – 7786 zł, w roku 2006 – 7800 zł, w roku 2007 – 9055,52 zł, w roku 2008 – 8600,72 zł, w roku 2009 – 7843,92 zł, w roku 2010 – 8027,92 zł, w roku 2011 na łączną kwotę 5213,92 zł plus comiesięczny zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Kolegium podkreśliło, że udzielana skarżącej pomoc niejednokrotnie przewyższała miesięcznie kwotę najniższej emerytury netto, a w miesiącu lutym poza przedmiotowym wnioskiem na dożywianie, złożyła 18 wniosków o pomoc społeczną w postaci zasiłków celowych na łączną kwotę 7860 zł (rozstrzygniętych odrębną decyzją). Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego wywiadu środowiskowego, organ przywołał treść art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s. i stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca po raz kolejny ubiega się o pomoc społeczną, zatem organ I instancji uprawniony był do aktualizacji wywiadu środowiskowego nawet w przypadku braku zmiany danych. Wskazał, że zawarte w ustawie sformułowanie "nie rzadziej" oznacza, że organ może sporządzić tę aktualizację także częściej niż co 6 miesięcy. Kolegium podkreśliło również, że aktualną sytuację osobistą, rodzinną i majątkową organ może ustalić nie tylko na podstawie wywiadu środowiskowego, ale także na podstawie zebranych w toku postępowania dowodów, co nastąpiło w niniejszej sprawie. W skardze wniesionej przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedstawiła ona swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną, wskazując, że przyznawane jej przez MOPS świadczenia są niewystarczające. Jej zdaniem zakwestionowana decyzja wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i jest tendencyjna. Stwierdziła ponadto, że organy rozstrzygające, w sposób niewłaściwy prowadziły postępowanie wyjaśniające. Podniosła również, że załączniki MOPS nie są aktami administracyjnymi tylko spreparowanymi i często sfałszowanymi dokumentami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść przepisów art. 3 oraz art. 5 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, zauważając, że z treści jej art. 7 wynika, iż do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Z tego też względu w sprawie przyznania, w ramach ww. programu, osobom potrzebującym świadczenia pieniężnego, oprócz przepisów ogólnych regulujących problematykę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zastosowanie znajduje art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. dotyczący zasiłku celowego. Jak stwierdził Sąd, zasiłek ten, zgodnie z treścią ww. przepisu, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, zauważając, iż użyte przez ustawodawcę w redakcji art. 39 ust. 1 u.p.s. oraz art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, sformułowanie "może" oznacza, że przyznanie zasiłku jak też pomocy w zakresie dożywiania ma charakter uznaniowy, tak w zakresie jego przyznania, jak i wysokości, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do ich otrzymania nie każda osoba musi je otrzymać Sąd I instancji stwierdził, że z analizy akt sprawy wynika, że organy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawiły okoliczności, którymi kierowały się przy wydawaniu decyzji, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Podkreślił, że przyznając skarżącej świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych w okresie od 1 lutego 2012 r. do 29 lutego 2012 r. w wysokości 80 zł (a nie jak chciała strona 600 zł) organy wskazały na ograniczone środki finansowe jakimi dysponowano w ramach programu rządowego – Pomoc państwa w zakresie dożywiania (łącznie 10.200 zł), a także ilość osób ubiegających się o te świadczenia w tym okresie (83 rodzin). Sąd podkreślił, że organ wyjaśnił jednocześnie, że w miesiącu lutym na gospodarstwo jednoosobowe przypadała kwota od 50 do 80 zł., a takie właśnie gospodarstwo prowadzi skarżąca, co oznacza, że wysokość przyznanej jej pomocy została przyznana w jej górnej granicy. Sąd wziął też pod uwagę okoliczność, że MOPS w miesiącu lutym 2011 r., poza przedmiotową pomocą w wysokości 80 zł oraz zasiłkiem stałym w kwocie 324 zł i pielęgnacyjnym w kwocie 153 zł, rozstrzygnął odrębnymi decyzjami kolejnych 18 wniosków złożonych przez skarżącą o pomoc społeczną, opiewających na łączną kwotę 7860 zł. oraz fakt, że skarżąca w każdym miesiącu ubiega się o kilkutysięczną pomoc i jest ona jej udzielna w znacznych kwotach, w tym niejednokrotnie przewyższających kwotę najniższej emerytury netto, co oznacza, że organy orzekające, wbrew jej twierdzeniom uwzględniły jej sytuację materialną, nie pozostawiając jej bez jakiegokolwiek wsparcia finansowego. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu I instancji, decyzje organów obu instancji mieszczą się w granicach uznania administracyjnego i nie można zarzucić im niezgodności z prawem. Mając powyższe na względzie, Sąd ten, na podstawie art. 151 przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania nieopłaconych ani w całości ani w części, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 w zw z art. 134 p.p.s.a., polegające na zaakceptowaniu przez Sąd dowolności stosowanych przez organy orzekające w sprawie działań, naruszających ogólne zasady procesowe wyrażone w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: "k. p. a." oraz jej art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, podczas gdy zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd winien z urzędu zwrócić uwagę także na elementy nie podnoszone w skardze przez skarżącą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że art. 3 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego w sposób wyraźny rozróżnia trzy formy pomocy; pierwszą w formie posiłku, drugą w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności i trzecią w formie świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych, których kolejność nie jest przypadkowa, a organ każdorazowo, rozstrzygając także i w tym zakresie w ramach uznania, zobowiązany jest podać powody wyboru przyznania określonego świadczenia ( powołano orzeczenie w sprawie II SA/Kr 912/10 - wyrok WSA Kraków z dnia 24-02-2011). Jak następnie wywodzono, organy pomocy społecznej realizując postanowienia programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zobowiązane są w pierwszej kolejności do zapewnienia świadczenia w formie posiłku, natomiast zastosowanie formy pieniężnej lub rzeczowej możliwe jest dopiero wówczas, gdy forma posiłku nie jest możliwa do realizacji, co oznacza, że organ administracji publicznej podejmujący rozstrzygnięcie w sprawie zobowiązany jest w uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia do wykazania, że nie ma możliwości przyznania świadczenia w formie posiłku, co nie zostało przez organy zrea;izowane, ponieważ nie wyjaśniono przyczyn przyznania formy pieniężnej pomocy. Zarzucono również, że organy administracji obu instancji nie podały przyczyn przyznania zasiłku w wysokości 80 zł., albowiem samo wskazanie na ograniczone środki finansowe nie jest wystarczające, ponieważ niezbędne są bliższe informacje pozwalające uznać, że faktycznie organ administracji nie dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi, aby przyznać świadczenie w wyższej wysokości, a także wykazanie dokładnej analizy potrzeb rzeczywistych wnioskującej. Powołując sie na przepisy art. 106 ust. 1 u.p.s., art. 107 k.p.a., art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., wskazano, że o organy administracji publicznej orzekające w sprawach przyznania bądź odmowy przyznania pomocy społecznej winny w uzasadnieniu podać konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe w ramach programu dożywiania. Podniesiono, ze dla ustalenia stanu faktycznego sprawy niezbędne było także szczegółowe dokonanie analizy potrzeb skarżącej w zakresie przeciętnych miesięcznych kosztów zakupu posiłków oraz żywności, a następnie odniesienie potrzeb i oczekiwań wnioskodawcy do możliwości ośrodka pomocy społecznej. Zarzucono, że skoro uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej ją nie obejmowało tego rodzaju danych, Sąd powinien był to zakwalifikować jako nadmiernie dowolne a zatem przekraczające granice uznania administracyjnego, ponieważ nie jest możliwe dokonanie oceny w jakiej wysokości pomoc finansowa związana z zaspokojeniem potrzeb żywieniowych jest niezbędna skarżącej bez dokładnej analizy jej potrzeb. Poczyniono też zarzut, że zasady doświadczenia życiowego wskazują, iż nawet podstawowe zaspokojenie miesięcznych potrzeb żywieniowych dorosłej, schorowanej osoby, znacznie przekracza kwotę 80 zł., co zostało w całym postępowaniu pominięte, łącznie ze wskazaniem motywów dla jakich uznano, że przyznana skarżącej pomoc na zakup posiłku lub żywności jest adekwatna do jej potrzeb, co zostało zaaprobowane przez Sąd. Tym samym, jak wywodzono w skardze kasacyjnej, w postępowaniu organów administracyjnych doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a to przez nie wyjaśnienie dokładnie okoliczności faktycznych sprawy, a nadto naruszeniem wymogów art. 107 § 3 tj. nie wskazanie w dostateczny sposób w uzasadnieniach decyzji przesłanek przyznania pomocy w takiej, a nie innej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 tej ustawy, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. Jak stanowi art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, do udzielania pomocy w zakresie dożywiania (z wyłączeniem pomocy, o której mowa w art. 6a), stosuje się odpowiednio przepisy u.p.s., dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej, o którym mowa w cyt. wyżej art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, oznacza, że przy przyznawaniu świadczeń na dożywianie mają zastosowanie ogólne przepisy ustawy o pomocy społecznej (m.in. art. 2 i 3), a także przepis art. 39, regulujący zasady przyznawania zasiłków celowych. Pomoc w zakresie dożywiania jest bowiem w istocie zasiłkiem celowym przyznawanym na pokrycie kosztów zakupu żywności (vide: wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 646/12). W konsekwencji, należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s., "Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka", przy czym – jak stanowi art. 3 ust. 3 ww. ustawy – rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być "odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy". Spośród wymienionych w przepisie art. 3 pkt 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, działań realizowanych w stosunku do osób i rodzin znajdujących objętych dożywianiem, możliwe jest udzielenie pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Przyznanie przez organ konkretnej formy pomocy musi uwzględniać okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy, jak stanowi o tym art. 3 ust 3 u.p.s. Skarżąca w złożonym wniosku o przyznanie zasiłku z programu rządowego "na dożywianie", domagała się pomocy w formie świadczenia pieniężnego z uwagi na to, że jej dom pozbawiony jest dostępu do wody i energii elektrycznej oraz, że nie ma ona możliwości przechowywania żywności. Jak wynika z ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, okoliczność ta została potwierdzona w trakcie przeprowadzonego u skarżącej wywiadu środowiskowego (kwestionariusz wywiadu środowiskowego z dnia 20.01.2012 r., notatka służbowa z 20.02.2012 r.). W tych warunkach przedmiot sporu nie dotyczył wyboru formy pomocy w dożywianiu, lecz ograniczył się do określenia wysokości świadczenia pieniężnego na zakup posiłków. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, należy stwierdzić, że całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom wymienionego przepisu, a w szczególności zawiera stanowisko Sądu, co do twierdzeń podniesionych w skardze przez stronę w zakresie istotnych aspektów sprawy, w szczególności odniesienia się do zagadnienia odmowy przyznania świadczenia w dochodzonej przez skarżącą kwocie. Nie sposób uznać również zasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił ustalenia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu administracyjnym i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone należycie i wszystkie istotne okoliczności zostały ustalone w sposób prawidłowy i wszechstronny. Jak wykazał Sąd I instancji, organy administracji działały w granicach uznania administracyjnego i poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w zakresie dożywiania, łącznie z obiektywnymi ograniczeniami, związanymi z dysponowania określonej kwoty środków finansowych. W szczególności też organ przedstawił porównawczo średnią pomoc udzielaną innym osobom i rodzinom i dane te jednoznacznie wskazują na to, że wysokość przyznanej skarżącej pomocy została ustalona w jej górnej granicy. W konsekwencji powyższego, należy stwierdzić, że chybiony jest zawarty w skardze kasacyjnej wytyk pominięcia przez organy wskazania przyczyn przyznania kwoty 80 zł. świadczenia w odniesieniu do obowiązku poczynienia szczegółowych ustaleń w zakresie dokonania dokładnej analizy potrzeb żywieniowych skarżącej, czego organy nie dokonały. Uszedł bowiem uwadze autora skargi kasacyjnej fakt, że strona uzyskała najwyższą kwotę świadczenia, jaka przyznawana była osobom prowadzącym jednoosobowe gospodarstwo domowe, oraz fakt, iż celem pomocy społecznej nie jest zaspokojenie wszystkich usprawiedliwionych potrzeb osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej. Jak wynika bowiem z przepisu art. 2 ust 1 oraz art. 3 ust 1 i 4 u.p.s., celem tym jest umożliwienie takim osobom, przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych i wspieranie ich w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym jednak, potrzeby tych osób powinny zostać uwzględnione, jeżeli mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Możliwości te natomiast, jak wynika z poczynionych przez Sąd I instancji wywodów, stały na przeszkodzie przyznaniu wyższej niż dochodzona przez skarżącą wysokości świadczenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a., należy zauważyć, że w zarzucie tym nie wskazano pełnej jednostki redakcyjnej przepisu art. 134 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Sąd ten nie może domniemywać woli czy tez intencji składającego skargę kasacyjną i domyślać się, czy dookreślać sposobu naruszenia wskazanych przepisów prawa. Z tego powodu Sąd kasacyjny nie może merytorycznie ustosunkować się do tego zarzutu. Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.