I OW 206/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Torunia o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Torunia a Burmistrzem Miasta R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. P. w sprawie przyznania zasiłku stałego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Torunia jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Torunia złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Torunia – Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w Toruniu a Burmistrzem Miasta R. – Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o przyznanie zasiłku stałego dla K. P., poprzez wskazanie Burmistrza Miasta R. – Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 19 czerwca 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Toruniu wpłynął wniosek K. P. przebywającego w mieszkaniu chronionym w Toruniu przy ul. [...] z prośbą o przyznanie zasiłku stałego. W trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że K. P. zameldowany jest na pobyt stały w R. ul. [...], natomiast w Toruniu przebywa od 10 czerwca 2013 r. w mieszkaniu chronionym w związku z udziałem w programie terapeutyczno – rehabilitacyjnym, realizowanym w Centrum Dziennym [...]. Zgodnie z zawartą umową, czas pobytu w mieszkaniu chronionym został ustalony na czas określony, to jest od dnia 10 czerwca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. z możliwością przedłużenia. W związku z tym w dniu 5 lipca 2013 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Toruniu uznał, że gminą właściwą do załatwienia sprawy jest Gmina R. i na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przesłał dokumenty do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. celem wydania decyzji, nie znajdując jednocześnie podstaw do zastosowania art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W dniu 16 lipca 2013 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przesłał komplet dokumentów do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Toruniu uznając, iż miejscem zamieszkania K. P. jest Toruń i organem właściwym do rozpatrzenia sprawy zasiłku stałego jest Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Toruniu. Uzasadniając wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta Toruń wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowiskiem doktryny, przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach kodeksu cywilnego – art. 25 K.c. Podano, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że pobyt K. P. jest ściśle związany z udziałem w programie terapeutyczno – rehabilitacyjnym i ma charakter czasowy. Ponadto K. P. w złożonym w dniu 22 lipca 2013 r. oświadczeniu wyraził swój zamiar powrotu, po zakończeniu programu, do R. do rodziców. Zatem to Toruń jest miejscem, w którym aktualnie K. P. przebywa czasowo wyłącznie w związku z realizacją projektu prowadzonego przez mieszkanie chronione. Wobec tego Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Toruniu nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku K. P. W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz Miasta R. wskazał, że obecnie miejscem zamieszkania K. P. jest Toruń. Również podał, że skoro przepisy ustawy o pomocy społecznej nie precyzują pojęcia "miejsce zamieszkania", należy je rozumieć zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Wskazano, że z dokumentów przesłanych lipcu 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wynika, że K. P. obecnie zamieszkuje w T. pod adresem ul. [...]. Podniesiono, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli, wystarczy zatem, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Jednocześnie podano, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia zameldowania, będąca kategorią prawa administracyjnego, lecz nieprzesądzająca o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Samo zameldowanie jest bowiem czynnością materialno – techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu. Wobec tego Burmistrz Miasta R. stwierdził, że K. P. aktualnie całą swoją aktywność życiową skoncentrował w Toruniu, gdzie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W Toruniu bowiem korzysta z usług lekarzy, usług terapeutycznych, pracuje w ramach terapii zajęciowej, zamieszkuje w mieszkaniu chronionym, zaś od maja 2013 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Toruniu Dział Świadczeń Rodzinnych przyznał mu zasiłek pielęgnacyjny. Jest to w ocenie Burmistrza Miasta R. wyrazem uznania, że K. P. zamieszkuje w Toruniu. Skoro bowiem Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Toruniu uznał w tej sprawie, iż miejscem zamieszkania K. P. jest miasto Toruń, to niekonsekwencja jest aby ten sam organ nie uznawał tego faktu w sprawie zasiłku stałego. W związku z powyższym organem właściwym do rozpatrzenia sprawy K. P. jest Prezydent Miasta Torunia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W obu przypadkach spór kompetencyjny (i spór o właściwość) może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. W niniejszej sprawie powstał negatywny spór o właściwość miejscową pomiędzy Prezydentem Miasta Torunia a Burmistrzem Miasta R. Oba organy gminy uznały się za niewłaściwe do rozpoznania i załatwienia wniosku K. P. o przyznanie pomocy w zasiłku stałego. Wskazać należy, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), regulując właściwość miejscową gminy do załatwienia sprawy, posługuje się generalnie pojęciem miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z nielicznymi wyjątkami. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 niniejszej ustawy właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ powołana ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania. Trzeba w tym miejscu wskazać, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Jednocześnie zauważyć należy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest tutaj kwestia zameldowania, będąca kategorią prawa administracyjnego, lecz nieprzesądzająca o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Samo zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu. Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że w przypadku K. P. obie wymienione przesłanki spełnia Miasto Toruń, nie ulega bowiem wątpliwości, że całą swoją aktywność życiową skoncentrował w tym właśnie mieście. Jak wynika z dokumentacji niniejszej sprawy, to w Toruniu prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, tam korzysta z usług lekarzy, usług terapeutycznych, pracuje w ramach terapii zajęciowej, zamieszkuje w mieszkaniu chronionym, zaś od maja 2013 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Toruniu Dział Świadczeń Rodzinnych przyznał mu zasiłek pielęgnacyjny. Zatem przebywanie w Toruniu połączone ze ześrodkowaniem aktywności życiowej przez K. P. w tym mieście wskazuje na zamiar stałego pobytu, czyniąc z niego miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Skoro zatem właściwość miejscową gminy zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a miejscem tym w rozpoznawanej sprawie, jak wyżej wskazano, jest Toruń, to właściwym do rozpatrzenia wniosku K. P. z dnia 19 czerwca 2013 r. o przyznanie zasiłku stałego jest Prezydent Miasta Torunia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.