IV SA/Wa 1848/20

SENTENCJA Dnia 28 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2020 roku sprawy ze sprzeciwu P. K. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2020 roku nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), w zw. z art. 14 ust. 3, art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 5 oraz ust. 11 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: p.w.), po rozpatrzeniu odwołania P. K. z 22 czerwca 2020 r. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ I instancji, Dyrektor RZGW w [...] PGW WP) z [...] czerwca 2020 r., znak [...], w której odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na rzecz P. K., dla zamierzenia pn. "1. Budynki wielorodzinne z częścią handlowo-usługową-biurową, gastronomiczną i parkingiem wielopoziomowym 2. Hotel z częścią usługowo-handlową, restauracją i parkingiem wielopoziomowym 3. Infrastruktura techniczna ora zjazd i wyjazd z ulicy [...] jako poszerzenie zakresu decyzji o warunkach zabudowy [...] z [...].09.2008" na części działek nr [...] i [...] oraz na działce nr [...], z obrębu ewid. [...] (powstałych z podziału działki nr [...] obr. [...]) przy ul. [...] w [...] dla P. K., prowadzącego działalność pod nazwą [...] w [...] przy ul. [...]. Organ II instancji uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Stan faktyczny przedstawia się następująco. W piśmie z [...] grudnia 2019 r., znak [...] Prezydent Miasta [...] zwrócił się do organu I instancji o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dalej: projekt decyzji). Wniosek o uzgodnienie ww. projektu decyzji wpłynął do organu I instancji w dniu 17 grudnia 2019 r. W decyzji z [...] czerwca 2020 r. organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji. P. K. w piśmie z 22 czerwca 2020 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 22 czerwca 2020 r. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy. W odwołaniu od zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia wpływu planowanej w ramach inwestycji zabudowy i zagospodarowania terenu na zasięg obszarów zagrożenia powodzią i zmiany głębokości przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego w dolinie [...] w rejonie inwestycji - przez: a) dokonanie ustaleń na podstawie map zagrożenia powodziowego, które zostały opracowane na bazie modelu terenu z 2011 r., który nie odzwierciedla już stanu obecnego (aktualnego układu skarp w rejonie inwestycji i dolinie rzeki) i zaniechanie zaktualizowania zmian ukształtowania terenu; b) brak uwzględnienia przyjętych przez skarżącego założeń w zakresie proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu obejmujących podniesienie poziomu terenu do rzędnej 202,00 m n.p.m., wykonanie muru oporowego i skarpy od strony rzeki i pominięcie ich wpływu na zasięg obszarów zagrożenia powodzią i zmiany głębokości przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego przepływów o prawdopodobieństwie przewieszenia p=1% w dolinie [...] w rejonie inwestycji i w efekcie błędne stwierdzenie, że zasięg zalewu wodami na terenie planowanej inwestycji oraz głębokość zalewu uniemożliwiają realizację przedmiotowej inwestycji, jak również błędne przyjęcie, że stanowi ona zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, w sytuacji, gdy prawidłowe przeprowadzenie analizy hydraulicznej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że podniesiony teren na obszarze inwestycji o rzędnej powyżej 202,00 m n.p.m. nie będzie przykryty strefą obszaru zagrożenia powodziowego w przypadku zalewów wodą Q1% i tym samym inwestycja nie będzie powodowała wzrostu zagrożenia powodziowego, ponieważ teren inwestycji wraz z budynkami znajdzie się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, tj. poza strefą zalewu wodą o p=1% i w konsekwencji obszar zagrożenia powodzią ulegnie zmniejszeniu; 2) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez brak wyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji; 2. Naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.) - przez wydanie zaskarżonej decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy po upływie 2 tygodniowego terminu do jej wydania, w sytuacji gdy z mocy prawa niniejsza sprawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia; 2) art. 166 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: p.w.) - przez zaniechanie uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualnego zagospodarowania dotychczasowego przeznaczenia - w szczególności braku uwzględnienia proponowanych przez skarżącego założeń w zakresie inwestycji mających wpływ na eliminację zagrożenia powodziowego, tj. podniesienia poziomu terenu do rzędnej 202,00 m n.p.m., wykonania muru oporowego i skarpy od strony rzeki oraz pominięcie przeznaczenia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w 2008 r. dla obszaru objętego inwestycją oraz w efekcie błędne stwierdzenie, że planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym; 3) art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 p.w. przez jego bezpodstawne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy objętej przedmiotowym postępowaniem; 4) art. 550 ust. 2 p.w. przez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na dokonaniu istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń na podstawie map zagrożenia powodziowego opracowanych na bazie modelu terenu z 2011 r., który nie odzwierciedla już stanu obecnego w obszarze inwestycji i tym samym zaniechanie dokonania aktualnej analizy hydraulicznej (operatu hydraulicznego) obejmującej planowaną inwestycję, w tym zmianę ukształtowania terenu. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżanej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu odwołania skarżący rozwinął treść postawionych zarzutów. W uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2020 r. organ II instancji wskazał, że w toku postępowania przed organem I instancji przedłożono analizę hydrauliczną, która nie była przedmiotem analizy przez Dyrektora RZGW w [...] PGW WP. Do złożonego odwołania załączono "Operat hydrauliczny", w którym wskazano, że górną krawędź zabezpieczeń przeciwpowodziowych planuje się na rzędnej 199,72 m n.p.m. ale cały teren inwestycji zaproponowano podnieść na wysokość 202,00 m n.p.m. Rzędną budynków p.p.p. zaproponowano na wysokości 200,02 m. n.p.m. W ocenie organu II instancji, o ile zabezpieczenie samego budynku przed bezpośrednim wpływem wód powodziowych może wydawać się wystarczające (co będzie stanowiło przedmiot analizy organu I instancji, ponieważ budynki planuje się jako obiekty podpiwniczone, zlokalizowane ok. 65 m od koryta rzeki W.), to kluczowym jest oddziaływanie proponowanych działań na tereny sąsiednie. Organ II instancji wyjaśnił, że skarżący przedkładając analizę hydrauliczną proponuje organowi zabezpieczenie przed oddziaływaniem wód powodziowych przez wyniesienie terenu inwestycji o średnio ok. 1 m. Odnosząc się do powyższego stanowiska skarżącego, organ II instancji podkreślił, że właściwy organ dokonując uzgodnienia projektu dokumentu, określa czy planowane działania nie będą utrudniały zarządzania ryzykiem powodziowym, przy czym nie jest ograniczony w przeprowadzanej analizie do obszaru określonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (oznaczonego na załączniku graficznym projektu dokumentu). Według organu II instancji, rolą organu dokonującego uzgodnień projektów (w tym projektów decyzji o warunkach zabudowy), nie jest tylko określanie warunków lub wymagań dla planowanej zabudowy czy też planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W piśmie z 13 sierpnia 2020 r. P. K. wniósł sprzeciw od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] sierpnia 2020 r. zaskarżając przedmiotową decyzję w całości. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo braku przesłanek do zastosowania ww. przepisu - i tym samym zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji wydanej z rażącym naruszeniem prawa wobec jej wydania po upływie terminu do zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający - do czego doszło w następstwie błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - zobowiązujący do zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 64b § 2 p.p.s.a., wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr [...] w dniu [...] sierpnia 2020 r. ([...]) w przedmiocie uchylenia decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z [...] czerwca 2020 r. ([...]) w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 2) na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że wniosek Prezydenta Miasta [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji wpłynął do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w dniu 12 grudnia 2019 r. Tym samym, dwutygodniowy termin na dokonanie uzgodnienia przez organ I instancji upływał w dniu 31 grudnia 2019 r. Organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w dniu [...] czerwca 2020 r., a więc po upływie ustawowego terminu do jego wydania. Zdaniem skarżącego, tryb uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ obarczony jest terminem prawa materialnego, będącym terminem zawitym, a co za tym idzie, nie podlegającym przedłużeniu ani przywróceniu. Po jego upływie organ uzgadniający traci kompetencje do orzekania (w tym wydania decyzji o odmowie uzgodnienia). Mając na uwadze, że wraz z upływem terminu 2 tygodni uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy należało uznać za dokonane, odmowne rozstrzygnięcie jakie zapadło po tej dacie wydane zostało z naruszeniem art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nakazywał organowi I instancji zająć stanowisko najpóźniej w ciągu 2 tygodni od dnia doręczenia wniosku o dokonanie uzgodnienia, to zajęcie negatywnego stanowiska po tym terminie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (bowiem decyzja organu I i II instancji dotyczy sprawy, która z mocy prawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia). W ocenie skarżącego, uznać należy, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z [...] czerwca 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżący wyjaśnił, że jego stanowisko poparte jest argumentacją zawartą w wyroku WSA w Warszawie z 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1079/19) oraz jest zgodne nie tylko z zasadami wykładni prawa, ale również zasadami techniki prawodawczej. Zdaniem skarżącego, wraz z upływem terminu 2 tygodni uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy należało uznać za dokonane, a odmowne rozstrzygnięcie jakie zapadło po tej dacie wydane zostało z naruszeniem art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Skoro bowiem przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nakazywał organowi I instancji zająć stanowisko najpóźniej w ciągu 2 tygodni od dnia doręczenia wniosku o dokonanie uzgodnienia, to zajęcie negatywnego stanowiska po tym terminie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W niniejszej sprawie nie zaistniała podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie skarżącego, wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w wyniku ich prawidłowego zastosowania nie doszłoby do wydania zaskarżonej decyzji, wobec czego zasadne jest jej uchylenie w całości. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny, ale nie wszystkie przedstawione w nim zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Zgodzić należy się ze skarżącym, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono co do zasady możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że nie zawsze rozpoznanie sprzeciwu przez sąd administracyjny może nastąpić w oderwaniu od przepisów prawa materialnego. Prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest bowiem niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie (por. np. wyroki NSA z 5 grudnia 2018 r., I OSK 4132/18 oraz z 23 stycznia 2020 r., I OSK 1541/19, CBOSA). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu I instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasacyjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że mamy do czynienia z inwestycją planowaną do realizacji w przeważającej części w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. W toku postępowania przed organem I instancji przedłożono analizę hydrauliczną, która nie była przedmiotem oceny organu I instancji. Do złożonego odwołania dołączono "Operat hydrauliczny" z [...] maja 2020 r. "dla nowoprojektowanej inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oraz częścią usługową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], obr. [...] oraz związanej z tą inwestycją zmianie ukształtowania obecnego terenu znajdującego się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obejmującego w/w działki oraz działki o nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]." przygotowany przez [...] Sp. z o.o. Organ odwoławczy na str. 7 uzasadnienia decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., podkreślił, że podstawą przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest przedłożenie dokumentów mogących mieć wpływ na zmianę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w toku postępowania odwoławczego. Wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., trzeba z całą mocą podkreślić, że zasada dwuinstancyjności postępowania nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Wyjaśnić należy, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 496/20, LEX nr 2965497). Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a., organ II instancji był w niniejszej sprawie uprawniony do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 marca 2020 r., I OSK 2561/19). Odnosząc się do pozostałych zarzutów przedstawionych w sprzeciwie wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty wskazujące, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nie ma zastosowania termin określony w art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zgodzić należy się z organem II instancji, że termin na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w powyżej wskazanym zakresie określony jest w art. 35 k.p.a. Przyjęcie stanowiska skarżącego przedstawionego w tym zakresie w sprzeciwie powodowałoby sytuację, w której ww. organ uzgadniający nie mógłby wypełnić ustawowego obowiązku określonego w art. 166 ust. 4 p.w. Wyjaśnić należy, że art. 166 p.w. reguluje uzgodnienia z Wodami Polskimi dokumentów w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W p.w. ustawodawca przewidział odrębny tryb oraz formę prawną uzgodnień zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią z Wodami Polskimi od tego, który reguluje u.p.z.p. Odrębność taka wynika w szczególności z treści art. 166 ust. 5 p.w., według którego uzgodnienia, o którym mowa w ust. 2, Wody Polskie dokonują w drodze decyzji. P.w., zastąpiło ustawę z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469, ze zm. Jak wynika z uzasadnienia do projektu p.w., zasadniczą przyczyną uchwalenia nowej ustawy było zapewnienie osiągnięcia celu dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U.UE.L.2000.327.1 z 22.12.2000 r. Ramowa Dyrektywa Wodna), jakim jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami, w tym także z gospodarczym korzystaniem z zasobów wodnych. W związku z tym konieczne było ukształtowanie rozwiązań prawnych, organizacyjnych, finansowych i technicznych w gospodarowaniu wodami, które zapewniają trwały i zrównoważony społeczno-gospodarczy rozwój kraju, z uwzględnieniem potrzeb gospodarczego wykorzystania wód oraz zapewnieniem dostępności zasobów wodnych o odpowiedniej jakości i we właściwej ilości (uzasadnienie projektu ustawy dostępne na stronie:http://www.sejm.gov.pl). Ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. ustawy wyraźnie określił cel uchwalenia nowego aktu prawnego. Celem całościowym przyszłym traktowanym jako pożądany stan rzeczy do osiągnięcia w p.w. jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami, spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami. Środkami do realizacji tak zakreślonego celu całościowego są instrumenty realizacji jego realizacji obejmujące rozwiązania: prawne, organizacyjne, finansowe i techniczne. Jednym z nowych rozwiązań prawnych jest uregulowane w art. 166 p.w. uzgodnienie z Wodami Polskimi dokumentów w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W art. 166 p.w. zastosowano modyfikację modelu prawnego uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy uregulowanego w u.p.z.p. Ustawodawca zdecydował się na stworzenie w p.w. odrębnego od uregulowanego w u.p.z.p. modelu prawnego uzgodnienia z Wodami Polskimi dokumentów w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (art. 166 p.w.). Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. "b" p.w., organem uzgadniającym. Jedną z cech charakterystycznych Wód Polskich jako publicznego podmiotu administrującego są stałe organy, określające układ hierarchiczny w jakim pozostają one względem siebie. Realizacja zadań, które stawia p.w. Wodom Polskim wymagała ich podziału w przepisach p.w. na zadania szczegółowe, wykonywane przez organy Wód Polskich. Każdy organ Wód Polskich realizuje własne zadania cząstkowe w zakresie gospodarowania wodami. Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] będzie miał na uwadze powyższe oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, uwzględniając sprzeciw i w efekcie uchylając zaskarżoną decyzję kasacyjną.