II SA/Bk 735/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Gródek z dnia 31 marca 2020 r. nr XV/139/20 w przedmiocie ustalenie stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych będących w zarządzie Wójta Gminy Gródek na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg stwierdza nieważność § 3 ust. 2 i § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w B. zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy G. z [...] marca 2020r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych będących w zarządzie Wójta Gminy G. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w zakresie § 3 ust. 2 i 3 uchwały i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegające na przyjęciu w § 3 ust. 2 i 3 odmiennych od ustawowych zasad określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w ten sposób, że stawkę opłaty odniesiono do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast roku, a także przy przyjęciu, że za niepełny rok wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, podczas gdy treść ustawy w art. 40 ust. 5 wskazuje, że za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że zawarte w § 3 ust. 2 i 3 uchwały odnoszenie opłat za zajęcie pasa drogowego do "roku kalendarzowego" zamiast do "pełnego roku zajęcia" a także obliczanie opłat za niepełny rok proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, zamiast obliczania opłat proporcjonalne do liczby dni zajęcia i to nie za "pełny rok kalendarzowy" a "rok", pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z brzmieniem art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanymi przepisami Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa a akty prawa miejscowego są podejmowane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Prokurator nawiązał do stanowisk sądów administracyjnych wyrażonych w sprawach o sygn. II SA/Go 516/10 i II SA/Bk 616/18 i wskazał na istotność stwierdzonego naruszenia prawa z uwagi na nieuprawnioną modyfikację normy rangi ustawowej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. uznał zasadność zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwanego P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, poodejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Kontrola powyższa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (vide: art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r., poz. 506 ze zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego, traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (vide: wyrok NSA z 5 września 2017r. sygn. I OSK 124/17 – dostępny w CBOSA). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych. Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2020r., poz.470) za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem zakwestionowana przez Prokuratora treść § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały przewidziała, że za "niepełny rok kalendarzowy" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, wysokość rocznych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego jest proporcjonalna do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Przyjęcie innego, niż przewidziany w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż jest wykroczeniem poza przyznane ustawą kompetencje. Stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Nadto przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym a ogólnie do "roku" a zatem wprowadzenie w § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Jak stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018r. sygn. III SA/Po 274/18 (Lex Nr 2513931) nieuprawnione jest użycie w uchwale rady gminy pojęcia "rok kalendarzowy", gdyż modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Tożsame stanowisko wyraziły sądy administracyjne: w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 27 października 2010r. sygn. II SA/Go 516/10 (Lex Nr 612140) i w Białymstoku w wyroku z 29 listopada 2018r. sygn. II SA/Bk 616/18 (Lex Nr 2597022). Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (vide: art. 7 Konstytucji RP). Przepis Konstytucji wyraża normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazującą, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na określonej normie kompetencyjnej. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej i w granicach upoważnienia ustawy (vide: art. 94 Konstytucji RP). Stwierdzone wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności wadliwych norm prawa miejscowego. Z tych przyczyn na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę uwzględnił stwierdzając nieważność § 3 ust. 2 i 3 uchwały Rady Gminy G. z [...] marca 2020r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych będących w zarządzie Wójta Gminy G. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg,