I OSK 1627/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl – spr., Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia delegowany WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1045/04 w sprawie ze skargi L. Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości postanawia: 1. odroczyć rozprawę w dniu dzisiejszym; 2. przedstawić, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a mianowicie: 1. "Czy przepis art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. z 1952 r. nr 4 poz. 31) nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości czy też wystarczało – w ówczesnym stanie prawnym – jedynie wyrażenie gotowości nabycia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 powołanego dekretu?"; 2. "Czy poprzestanie na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 powołanego dekretu, w późniejszym postępowaniu wywłaszczeniowym należy uznać za rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej?" UZASADNIENIE Podniesione w pytaniach wątpliwości prawne powstały na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] (nr [...]) po rozpoznaniu wniosku L. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] (nr [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1965 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1960 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i ul. [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. [...] m² oraz stwierdzenia nieważności tych orzeczeń w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości wystąpił L. Ł.- spadkobierca byłego właściciela nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] (nr [...]) stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] września 1965 r. i utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1960 r. – w części dotyczącej działki nr [...], zaś w części dotyczącej działki nr [...], stwierdzając zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdził, że wskazane orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy własną decyzję. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2003 r. (I SA 497/01) Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skarg L. Ł. oraz Zarządu Miasta G., uchylił zarówno decyzję z dnia [...] jak i decyzję ją poprzedzającą jako przyczynę uchylenia wskazując brak udziału w postępowaniu osób, które nabyły lokale w budynku położonym na wywłaszczonej nieruchomości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1960 r. i decyzji z dnia [...] września 1965 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oraz stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1960 r. i decyzji z dnia [...] września 1965 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Po rozpoznaniu wniosku L. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że badane w trybie nadzoru orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Ministra, z akt wynika że wnioskodawca wywłaszczenia Zjednoczenie Budownictwa Miejskiego w G., było uprawnione do nabycia nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zjednoczenie posiadało zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 15 listopada 1956 r. oraz zwróciło się z wezwaniem zbiorowym o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Wezwanie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., zgodnie z art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz § 2 ust. 1 Zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych – o przekazywanie nieruchomości niezbędnych dla realizacji tych planów (M.P.Nr A-89, poz.1084 i z dnia 11 kwietnia 1950 r., M.P. Nr A-53, poz.609). Z akt wynika także, że Ł. Ł. został wezwany do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oddzielnym pismem, którego brak w aktach sprawy. Potwierdzeniem przeprowadzenia rokowań w tej sprawie zawiera pismo G. Przedsiębiorstwa Budownictwa Miejskiego z dnia 7 lutego 1961 r. skierowane do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych w G. Zjednoczenie Budownictwa Miejskiego wnioskiem z dnia 22 grudnia 1956 r. zwróciło się o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego m.in. przedmiotowej nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 7 stycznia 1957 r. Prezydium WRN poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zawiadomienie było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium MRN w G. (zgodnie z art. 18 ust. 2 pow. dekretu). W dniu 12 stycznia 1960 r. przeprowadzono rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą, w trakcie której przewodniczący rozszerzył wniosek o wywłaszczenie całej parceli nr [...]. Odrębnie ocenił organ kwestię legalności ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i w tym zakresie stwierdził nieważność obu orzeczeń z uwagi na naruszenie w sposób rażący art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) z uwagi na to, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się bez udziału biegłych. Decyzję Ministra Infrastruktury zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. Ł., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wydania orzeczenia o wydaniu decyzji wywłaszczeniowych z naruszeniem prawa w części dotyczącej gruntu objętego użytkowaniem wieczystym i zaniechanie przywrócenia stanu pierwotnego w pozostałej części, naruszenie art. 158 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie i sprzeczne z prawem i stanem faktycznym przyjęcie, że wywłaszczenie dotyczyło [...] m² mimo że we wniosku wykonawcy npg mowa jest o [...] m² co narusza art. 7 i art. 5 dekretu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] uznał skargę za zasadną. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art.8 ust. 1 pow. dekretu wezwanie do odstąpienia nieruchomości powinno zawierać cenę kupna nieruchomości, a w przypadku gdy nieruchomość niezbędna wykonawcy narodowych planów gospodarczych należała do kategorii nieruchomości określonych w art. 30 ust. 1, wezwanie powinno zawierać zgodnie z art. 8 ust. 2 pow. dekretu wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. W rozpoznawanej sprawie w wezwaniu nie określono ceny, która stanowiła, zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu, konieczny warunek skutecznego wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości. Niedotrzymanie tego warunku powoduje, że w rozpoznawanej sprawie nie wezwano skutecznie właściciela do odstąpienia nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się przy tym na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (w szczególności wyrok z dnia 19 stycznia 2001 r., sygn. I SA 2477/99, wyrok z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. I SA 220/2000, wyrok z dnia 12 marca 2002 r., sygn. I SA 1654/00, wyrok z dnia 6 maja 2003 r., sygn.1406/01, wyrok z dnia 23 marca 2004 r., sygn. OSK 77/04) zgodnie z którym przyjmuje się, że naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto skoro dokonanie uprzedniego wezwania właściciela stanowiło o dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, to organ wojewódzki wszczynając postępowanie wywłaszczeniowe naruszył w sposób oczywisty a przy tym rażąco art. 13 ust. 3 powołanego dekretu. Tym samym weryfikowane orzeczenie było dotknięte wadą obligującą organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności. Dodatkowo Sąd wskazał, że rozszerzenie zakresu wywłaszczenia do całej parceli nr [...] w trakcie rozprawy wywłaszczeniowej również stanowiło naruszenie całej sformalizowanej procedury poprzedzającej wywłaszczenie nieruchomości. W trybie powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. mogły być przejmowane wyłącznie nieruchomości niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wywłaszczeniem mogła być objęta tylko nieruchomość niezbędna dla zrealizowania zadania ujętego w planie gospodarczym (art. 1 i art. 4 ust. 1 dekretu). Pojęcie "niezbędności" zostało sprecyzowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354) a sformalizowany charakter tej przesłanki potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2003 r. (I SA 2788/01). W przedmiotowej sprawie zezwolenie na nabycie nieruchomości obejmowało jedynie część parceli nr [...] a zatem brak jest podstaw do uznania, że pozostała część nieruchomości była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Ponadto Sąd podniósł, że w postępowaniu dotyczącym legalności orzeczenia wywłaszczeniowego powinny brać udział wszystkie osoby dysponujące prawem własności nieruchomości lokalowej a w rozpoznawanej sprawie aktualni właściciele takich nieruchomości (z trzech lokali) nie brali udziału w postępowaniu w obu instancjach. Powyższy wyrok zaskarżył w całości Minister Budownictwa. Wyrokowi zarzucił: 1/ naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie to jest art. 8 ust. 1 pow. dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że rażącym naruszeniem prawa było wezwanie do odstąpienia nieruchomości jedynie ze wskazaniem podstaw dla ustalenia ceny oraz 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu błędnej a wiążącej organ oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że oceniane orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] kwietnia 1960 r. i decyzja organu II instancji zostały wydane na podstawie dekretu z dnia 23 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1954 r., Nr 4, poz. 31). Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że skierowana do właściciela oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości (art. 8 ust. 1 dekretu) powinna zawierać dokładnie ustalona cenę, gdyż właściciel musiał wiedzieć jaką dokładnie umowę proponuje mu się zawrzeć. Zgodnie z powołanym przepisem wykonawca narodowych planów gospodarczych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a w przypadku wezwań składanych do dnia 31 stycznia 1952 r. zatwierdzona przez władzę naczelną wykonawcy. Zatwierdzający cenę jednocześnie ustalał warunki zapłaty. Przepisy wykonawcze do powołanego dekretu zostały wydane znacznie później niż dekret zaczął obowiązywać a zatem jego przepisy pozostawałyby w znacznej części martwe, gdyż samo wywłaszczenie mogło się rozpocząć dopiero po skutecznym wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, bo wywłaszczenie mogło nastąpić dopiero po skutecznym wezwaniu właściciela nieruchomość. W razie konieczności podania dokładnej ceny i braku rozporządzenia wykonawczego (art. 28 dekretu) określającego zasady ustalania wyceny nieruchomości, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego byłoby niemożliwe. W pierwszej kolejności zaczął obowiązywać wzór wezwania ustalony na podstawie art. 8 ust. 3 dekretu zarządzeniem Przewodniczącego PKPG z dnia 25 maja 1949 r. (M.P. Nr 66, poz. 867), wydany natychmiast po wejściu w życie dekretu. Rozporządzenie w sprawie norm szacunkowych zostało wydane dopiero 3 czerwca 1950 r. a obowiązywało z datą wsteczną od dnia 4 maja 1949 r. W takiej sytuacji odesłanie w art. 8 ust. 1 dekretu do art. 28 musiało być traktowane jedynie jako zasada ustalania ewentualnej ceny w sytuacji zgody właściciela do odstąpienia nieruchomości. Samo wezwanie nie było ofertą w rozumieniu prawa cywilnego lecz raczej zaproszeniem do rokowań. W ustalonych zarządzeniami przewodniczącego PKPG (M.P. z 1949, Nr 66, poz. 867 i Nr 89, poz. 1084) wzorach wskazanych wezwań do stosowania przez wykonawców narodowych planów gospodarczych, znajdowało się jedynie ogólne odesłanie do art. 28 dekretu, a nie puste pole do uzupełnienia określoną kwotą. Ponadto w czasie obowiązywania dekretu wywłaszczeniowego w zakresie zobowiązań obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań, który w art. 296 § 1 umożliwiał określanie ceny poprzez wskazanie jedynie podstaw do jej ustalenia w przyszłości. Również sam dekret umożliwiał dokonywanie zbiorowych wezwań w drodze obwieszczeń, które mogły być ponadto skierowane również do adresata nieznanego z miejsca pobytu. Tym samym wezwanie bardziej niż ofertę należy traktować jako wezwanie do sprzedaży wymuszonej. Dopiero zgoda właściciela na odstąpienie mogła uruchamiać procedurę ustalania ceny, natomiast wezwanie miało na celu uproszczenie, przyspieszenie i odformalizowanie postępowania mającego na celu przejecie nieruchomości niezbędnej do realizacji narodowych planów gospodarczych. Przepis art. 8 ust. 1 dekretu jest skierowany bardziej do wnioskodawcy wywłaszczenia aniżeli do organu wywłaszczeniowego, który miał dokonać sprawdzenia czy wymóg wezwania został spełniony przed złożeniem wniosku, a brak zgody miał jedynie potwierdzać, że w inny sposób nieruchomości pozyskać nie można. Wnoszący skargę kasacyjna podniósł, że wykładnia przepisu art. 8 ust. 1 pow. dekretu i ocena stopnia jego naruszenia budzi wiele wątpliwości. Na ich poparcie powołał wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2003 r., sygn. I SA 2395/01, w którym stwierdzono, że powołany przepis budzi wątpliwości bo nie wiadomo, czy chodzi w nim o cenę określoną tylko przez wskazanie podstaw do jej ustalenia. Sąd uznał tam także, że wezwanie mogło nie zawierać wyrażonej kwotowo ceny, gdyż wskazywało podstawy do jej ustalenia. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 marca 2004 r., sygn. OSK 77/04 uchylił zaskarżony wyrok. Z kolei w wyroku NSA z dnia 17 października 2003 r., sygn. I SA 3353/01 wskazano, że "przepis art. 8 ust. 1 dekretu... budzi wątpliwości tak w doktrynie jak i w judykaturze. Konieczność wykładni tego przepisu wyłącza zarzut rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa." Dla oceny stopnia naruszenia powoływanego przepisu należałoby uwzględniać także fakt, iż wezwanie do sprzedaży powinno być wzorowane na obowiązującym wykonawców narodowych planów gospodarczych wzorcu ustalonym wskazanymi zarządzeniami Przewodniczącego PKPG. Zastosowanie się wykonawcy do trybu wezwania wynikającego z tych zarządzeń nie mogło być odrzucone przez organ wywłaszczeniowy, bądź uznane za bezskuteczne. Organ miał obowiązek wszcząć postępowanie a następnie ocenić zasadność wniosku. Tym samym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie orzeczenia w sytuacji zastosowania się do obowiązujących zasad nie może być uznawane za rażące naruszenie prawa (o ile nie zostały naruszone inne przepisy dekretu). W dotychczasowym orzecznictwie sądy nie odnosiły się do faktu powszechnego obowiązywania wzorca wezwania, który determinował stosowanie art. 8 ust. 1 dekretu i także powinien wpływać na obecne jego rozumienie. Nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w innym systemie prawnym (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2003 r., sygn. I SA 3364/01 stwierdzając że "organ nadzoru ocenia prawidłowość decyzji administracyjnej stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnie wykładni tych przepisów ". Skarżący Minister wskazał także, że przy braku kompleksowego uregulowania kwestii reprywatyzacyjnych coraz więcej spraw rozpatrywanych jest w drodze postępowania administracyjnego poprzez ocenę legalności podejmowanych dawniej decyzji wywłaszczeniowych i nacjonalizacyjnych. Powoływany dekret obowiązywał przez okres 9 lat i był głównym aktem prawnym umożliwiającym przejmowanie nieruchomości dla realizowania planów gospodarczych państwa, liczba wywłaszczeń po drugiej wojnie światowej była bardzo znaczna. W tej sytuacji ocena prawna wyrażona w kwestionowanym wyroku, jakkolwiek niewiążąca w innych sprawach, może mieć wpływ na bardzo dużą liczbę podobnych spraw, w których wykonawca zastosował się do obowiązującego go wzoru a który to wzór uznawany jest przez niektóre składy sądów za nieprawidłowy. Może to w rezultacie bardzo poważnie obciążyć budżet państwa ze względu na roszczenia byłych właścicieli nieruchomości przejętych w drodze dekretu. Tym samym zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia art. 8 ust. 1 dekretu stanowiąc ocenę prawną dla organu administracji będzie wiązać zarówno te organy jak i sąd w ewentualnym przyszłym postępowaniu w zakresie oceny legalności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1960 r. i decyzji z dnia [...] września 1965 r. Ponadto w uzasadnieniu odniesiono się do zarzutu uzasadnienia dotyczącego zakresu zezwolenia w sytuacji gdy kwestia ta była wyjaśniona w uzasadnieniu uchylonej decyzji z dnia [...] a redakcja ocen Sądu niezawierających wskazania naruszonego przepisu i odnosząca się do części orzeczenia rozstrzygającego o wywłaszczeniu (wpływ treści wezwania na prawidłowość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego) uniemożliwia odniesienie się do nich a przy braku innych przesłanek nieważności samego wywłaszczenia organ nie będzie mógł dokonać odmiennych ustaleń. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. Ł. wnosił o jej oddalenie, kwestionując zasadność podstaw tej skargi, m.in. podnosząc że żadnych rokowań w sprawie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie prowadzono a tym samym nie stosowano żadnego z obowiązujących wzorców, nie określono ceny ani podstaw do jej ustalenia, gdyż w 1956 r. wnioskodawca nie zamierzał nabyć całej nieruchomości lecz jej część. Z kolei Miasto G. – uczestnik postępowania podzieliło w piśmie procesowym argumenty skargi kasacyjnej i wyraziło pogląd, iż dotychczasowe rozstrzygnięcia Sądu w odniesieniu do wykładni art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., częstokroć sprzeczne z sobą, wymagają wyrażenia przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądu, który ukształtuje wiążącą linię interpretacyjną tego przepisu. Rozpoznając wskazaną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny powziął wyrażone w zadanych pytaniach wątpliwości prawne co do wykładni art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz konsekwencji prawnych naruszenia wymogu określenia konkretnej ceny ze wskazaniem jedynie podstaw do ustalenia jej w przyszłości. Orzecznictwo sądów administracyjnych w omawianym zakresie nie jest jednolite, także w doktrynie brak w tej mierze jednoznacznych ustaleń. Ogólnie biorąc, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie zarysowują się dwa kierunki wykładni powołanego przepisu. W przeważającej liczbie orzeczeń Sąd wyrażał pogląd iż "przepisy dekretu 8 pow. dekretu jednoznacznie nakładają na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości, z jednoczesnym ustaleniem warunków jej zapłaty" (m.in. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. I SA 220/00). Jednocześnie Sąd w powołanym wyroku, najpełniej uzasadniającym wskazany punkt widzenia (por. także wyrok z dnia 31 marca 2000 r., I SA 235/99, z dnia 13 listopada 2001 r., I SA 925/00, z dnia 25 lipca 2002 r., I SA 130/01, z dnia 23 marca 2004 r., OSK 77/04 – odmienne stanowisko zajął Sąd w wyrokach NSA z dnia 20 grudnia 2000 r., I SA 1148/99, z dnia 19 stycznia 2001 r., I SA 2477/99, z dnia 30 lipca 2003 r., I SA 2395/01 i z dnia 17 października 2003 r., I SA 3353/01), uznał za błędny pogląd iż ograniczenie się w wezwaniu wyłącznie do zasad określonych w art. 28 dekretu, bez ustalenia konkretnej ceny nabycia nieruchomości i warunków zapłaty nie stanowi dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu, w świetle przepisów powołanego dekretu czynności uprawnionych podmiotów w zakresie samodzielnego wykonywania zadań (prowadzenia rokowań wymaganych przez dekret), wraz z uprawnieniami regulacyjnymi ze sfery stosowania prawa, muszą być interpretowane literalnie z zakazem domniemań ograniczających właściciela poddawanego przymusowemu zbyciu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. w ścisłym związku z przepisami prawa, które w prawie administracyjnym mają charakter ius cogens. Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do wykładni rekonstruowanej na podstawie art. 57 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. Nr 34, poz. 311) oraz art. 294 kodeksu zobowiązań (przywołał poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 20 grudnia 2000 r., I SA 1184/99 i z dnia 19 stycznia 2001 r., I SA 2477/99 i odmienny pogląd w wyroku z dnia 10 sierpnia 2000 r., I SA 207/99 i 227-230/99) i nie podzielił poglądu, iż wezwanie o jakim mowa w art. 8 dekretu, stanowi ofertę w rozumieniu art. 57 p.p.p.c. w zw. z art. 294 k.z. i art. 296 k.c. a tym samym oświadczenie złożone drugiej stronie w celu zawarcia umowy może obejmować – dla zapewnienia jego prawnej skuteczności – wskazanie samych podstaw ceny do ustalenia jej w przyszłości. Zdaniem Sądu taka wykładnia nie może być uznana za zasadną z uwagi na to, że w istniejącym systemie prawnym z uwagi na interes publiczny wiele uprawnień prywatnoprawnych jest chronionych za pomocą instrumentów publicznoprawnych, że obowiązuje zasada lex posteriori generalia non derogat legi priori speciali a przede wszystkim przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby traktowanie - w pominiętej części - przepisów prawa z zakresu administracji publicznej przez podmiot zobowiązany do ich stosowania – jako nieistniejących, co jest niedopuszczalne. Powyższy pogląd podzielił A. Zieliński w glosie do powołanego wyroku, stwierdzając przede wszystkim, że na gruncie orzecznictwa NSA sprawę należy uznać za sporną. Sporna jest ona także w doktrynie (A. Zieliński wymienił tu m.in. pogląd, że pismo ubiegającego się o wywłaszczeniem z wezwaniem właściciela do zawarcia umowy sprzedaży jest ofertą, która powinna zawierać oferowaną cenę (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, Warszawa 1975, s. 50), że prawo wymaga jedynie zaproszenia do rokowań, wobec czego takie pismo nie musi być ofertą (T.Woś, Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Kraków 1998, s. 67), że nie jest to oferta, a co najwyżej oferta w cudzysłowie (Z. Truszkiewicz, w: E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości, Komentarz, Kraków 1995, s. 219), oraz że pismo to pełni rolę oferty, choć formalnie ofertą nie jest i powinno określać istotne warunki umowy, w tym cenę (G. Bieniek, w: S. Rudnicki (red.) Prawo obrotu nieruchomościami, Warszawa 2001, s. 642). Zdaniem A. Zielińskiego, obowiązek zaproponowania konkretnej ceny nie jest tak jednoznaczny, jak stwierdzał Sąd w powołanym wyroku, nie jest także oczywiste traktowanie wezwania jako oferty w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ostatecznie glosator podzielił pogląd, iż decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wydana mimo niezaproponowania właścicielowi konkretnej ceny nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej naruszała art. 8 dekretu. Biorąc pod uwagę poważne skutki negatywne nieprzeprowadzenia rokowań nie tylko dla właściciela ale i dla społecznego obrazu funkcjonowania państwa A. Zieliński przychylił się do tezy zawartej w glosowanym wyroku (i w wyrokach NSA z dnia 1 kwietnia 1996 r., IV SA 1706/94, z dnia 12 czerwca 1996 r., IV SA 949/95), iż naruszenie to miało charakter rażący a nie ma podstaw do obniżania kryteriów prawnych ocen sytuacji z przeszłości i usprawiedliwiania niezgodnych z prawem działań ówczesnych organów władzy państwowej. Wyrazem odmiennego poglądu może być m.in. zdanie odrębne do tegoż wyroku z dnia 29 czerwca 2001 r. (I SA 220/2000 i 221/2000). Zdaniem s. M. Wiśniewskiej, w rozpatrywanej sprawie chodziło o zawarcie umowy sprzedaży i z uwagi na to należało mieć na względzie korelację pomiędzy przepisami dekretu a przepisami kodeksu zobowiązań a 1933 r. (art. 294 w zw. z art. 296 k.z. w myśl którego cenę można było określić przez wskazanie samych podstaw do ustalenia jej w przyszłości). Przepisy dekretu były dostosowane do kodeksu zobowiązań również i z punktu widzenia unormowania zawartego w art. 8 ust. 4 dekretu, przewidującego, że jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1 (...) nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędna nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Wobec tego w pełni uprawniona jest taka wykładnia, zgodnie z którą nie tylko w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, ale także i w umowie sprzedaży dopuszczalne było ograniczenie się do wskazania podstaw do ustalania ceny. W odniesieniu do interpretacji przepisów dekretu nie można co do zasady wyłączać możliwości i potrzeby zastosowania przepisów prawa cywilnego. Do takiego samego wniosku można dojść poprzestając na wykładni przepisów dekretu i jego aktu wykonawczego. Z wydanego z dekretowego upoważnienia zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób (M.P.Nr A-89, poz. 1084) wynika, że w wezwaniu właściciela nieruchomości do zawarcia umowy sprzedaży lub umowy przedwstępnej w przedmiocie sprzedaży powinny być w miarę możności określone szczegóły dotyczące warunków umowy. Nieuprawniona jest teza, iż unormowanie to koliduje z treścią art. 8 ust. 1 dekretu, skoro mowa w nim o tym, że wykonawca narodowych planów gospodarczych obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, by "odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej." Z takiej formuły art. 8 ust. 1 dekretu nie wynika, że cena już w wezwaniu musiała bezwzględnie być skonkretyzowana. Ponadto postawienie takiego wymagania byłoby wręcz nieracjonalne np. w wypadku nabywania nieruchomości należącej do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 dekretu, w związku z art. 8 ust. 2 dekretu. Zaprezentowane wyżej stanowisko uwzględnia nie tylko kontekst historyczny ale także systemową analizę przepisów dekretu i prowadzi w konkluzji do tezy o niemożności uznania tego typu naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu przez określenie ceny przez powołanie się na zasady zawarte w art. 28 za rażące naruszenie prawa. Brak jednolitości orzecznictwa przy ocenie stopnia naruszenia prawa (przy uznaniu, że brak oznaczenia konkretnej ceny w wezwaniu takie naruszenie stanowi) wyraża się w przyjmowaniu, iż naruszenie to ma charakter rażący (wyrok z dnia 19 stycznia 2001 r., I SA 2477/99, z dnia 29 czerwca 2001 r., I SA 220/2000 i I SA 221/2000, z dnia 12 marca 2002 r., I SA 1654/00, z dnia 6 maja 2003 r., I SA 406/0), o czym była wcześniej mowa, bądź też w stanowisku, iż z uwagi na niejasność przepisu art. 8 ust. 1 i konieczność jego wykładni, wyłączony jest zarzut rażącego naruszenia prawa (m.in. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2003 r., I SA 2395/01, uchylony wyrokiem NSA z dnia 23 marca 2004 r., OSK 77/04, oraz wyrok z dnia 17 października 2003 r., I SA 3353/01). Powołane orzecznictwo i poglądy doktryny potwierdzają istnienie poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do wykładni art. 8 ust. 1 dekretu i w razie uznania braku jednoznacznie określonej w wezwaniu ceny za odstąpienie nieruchomości także w kwestii oceny stopnia takiego naruszenia prawa (wydania decyzji wywłaszczeniowej mimo niezaproponowania właścicielowi konkretnej ceny nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej). W dotychczasowym orzecznictwie nie uwzględniano postanowień obowiązującego wykonawców narodowych planów gospodarczych zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia 25 maja 1949 r. (M.P. Nr 66, poz. 867), wydanego na podstawie art. 8 ust. 3 dekretu natychmiast po jego wejściu w życie w dniu 4 maja 1949 r., które to postanowienie zawierało wzór wezwania, z ogólnym jedynie odesłaniem do art. 28 dekretu. Nie uwzględniano również faktu, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 26, poz. 234 ze zm.), wydane rok po wejściu w życie dekretu, weszło w życie w myśl § 20 z dniem ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 4 maja 1949 r. Wydaje się, że te okoliczności powinny być uwzględniane przy wykładni art. 8 ust. 1 dekretu i ocenie charakteru omawianego naruszenia prawa. Na tle rozpoznawanej sprawy istotne staje się ustalenie czy w procesie wykładni art. 8 ust. 1 dekretu należy uwzględniać całokształt ówczesnego stanu prawnego czy też oceniać ewentualnie niezgodne z prawem działania władzy publicznej w przeszłości przy pomocy współczesnych kryteriów prawnych (zasady demokratycznego państwa prawa, zasady zaufania do państwa, gwarancji ochrony własności i dobrej legislacji). Z uwagi na powyższe wyjaśnienie podniesionych w zadanych pytaniach wątpliwości prawnych stało się konieczne. .