II GSK 950/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 100/20 w sprawie ze sprzeciwu K. H. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakładającej karę za samowolne zajęcie pasa drogowego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 100/20 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. H. (dalej jako: "skarżący") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego, działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił sprzeciw. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Prezydent Miasta Białegostoku nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 17 691, 70 zł tytułem zajęcia pasa drogowego o powierzchni 43, 90 m2 w okresie od 6 grudnia 2017 r. do 5 stycznia 2018 r. Organ pierwszej instancji ustalił, że zajęcie nastąpiło przez posadowienie tymczasowego ogrodzenia z blachy ocynkowanej celem przygotowania realizacji inwestycji na działce nr [...]. Decyzja podjęta została na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, tj. protokołu oględzin z dnia 6 grudnia 2017 r. oraz protokołu przesłuchania strony z dnia 14 grudnia 2017 r., w którym skarżący oświadczył, że nie był świadomy zajęcia pasa drogowego i zobowiązuje się do usunięcia ogrodzenia wiosną 2018 r. oraz, że wystąpi o wykup zajętego fragmentu. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Białegostoku. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, organ pierwszej instancji dokonał czynności dowodowych (kontrole z dnia 9 lutego 2018 r. i z 1dnia 3 lutego 2018 r.) po wystosowaniu do strony zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako: "k.p.a.") pominął wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę w piśmie z dnia 1 marca 2018 r. oraz nie wyjaśnił wyliczenia zajętej powierzchni pasa drogowego (protokół czynności z dnia 6 grudnia 2017 r. wskazuje na zajęcie pasa drogowego, ale z uwagi na zamieszczenie w nim przybliżonych wartości – nie stanowi dowodu na precyzyjne ustalenie zajętej powierzchni).W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, choć pomiarów powierzchni zajętego pasa drogowego nie muszą wykonywać geodeci, to jednak niezbędne jest precyzyjne wskazanie, czy tymczasowe ogrodzenie faktycznie jest umieszczone w pasie drogowym oraz na jakiej jego powierzchni. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Prezydent Miasta Białegostoku zdecydował o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 242 060 zł tytułem zajęcia pasa drogowego ulicy M. i ulicy P. oraz korzystanie z zajętego terenu bez zgody zarządcy drogi w dniach od 6 grudnia 2017 r. do 20 grudnia 2018 r., tj. 380 dni. Powołując art. 39 ust. 1 pkt 1 i 8, art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej jako: "u.d.p."), Prezydent Miasta Białegostoku wskazał, że pas drogowy jest gruntem objętym ograniczeniami co do wykonywania na nim czynności i jego zajmowania, od których to obostrzeń wyjątki następują za zgodą zarządcy drogi wyrażanej w formie decyzji administracyjnej. Skarżący naruszył te obostrzenia umieszczając na powierzchni wykazanej w opinii biegłego sądowego ogrodzenie pełne z blachy, które powoduje zagrożenie w ruchu dla pieszych (w części nieurządzonej chodnikiem, która służy do ruchu pieszego) oraz pojazdów (ograniczenie widoczności pojazdom włączającym się do ruchu z ulicy P. w ulicę M.). Na zagrodzonej części pasa drogowego obu ulic umieszczono również urządzenia niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg jak szafki elektryczne i słupek betonowy od zasuwy wodociągu. Przywołując regulacje art. 4 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 u.d.p. organ nadto wskazał, że punkty graniczne działek drogowych ustalono w dniu 15 października 2018 r. w obecności stron postępowania, a wobec faktu zajęcia nieruchomości stanowiących ulice na wniosek strony wymierzono podatek od nieruchomości (na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445 ze zm.). Zdaniem Prezydenta Miasta Białegostoku, brak było podstaw do umorzenia postępowania, bowiem w szczególności wypowiedzi biegłych i sporządzone opinie, w tym wykonane wznowienie punktów granicznych oraz szkic z obliczoną na podstawie pomiaru ogrodzenia zagrodzoną łączną powierzchnią, jednoznacznie wykazały, że doszło do bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. Po wpłynięciu odwołania do Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku ustaliło, że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] (wszczęte postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. a następnie zawieszone postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. z uwagi na postępowanie przed sądem powszechnym o sygnaturze akt [...] z powództwa skarżącego przeciwko Gminie B. o przeniesienie własności). Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu zakończenia postępowania o rozgraniczenie. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy od powyższego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku orzekło o uchyleniu własnego postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego. Organ zgodził się ze skarżącym, że rozgraniczenie nieruchomości, których granice stały się sporne, co do zasady nie stanowi prejudykatu dla sprawy o zajęcie pasa drogowego. Skarżący złożył skargę od powyższego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 stycznia 2020 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 861/19 oddalił skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku po wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia Kolegium zawieszającego postępowanie odwoławcze, zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2019 r. o ukaraniu skarżącego karą za zajęcie pasa drogowego. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku złożył do sądu administracyjnego skarżący. Wskazał, że kwestionuje fragmenty uzasadnienia decyzji utożsamiające granice pasa drogowego z granicami ewidencyjnymi działek. Nie kwestionuje natomiast sentencji decyzji oraz tej części jej uzasadnienia, która potwierdza, że pas drogowy drogi publicznej nie jest wyznaczany przez granice ewidencyjne nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu wskazał m.in., że uzasadnienie i rozstrzygnięcie decyzji stanowią całość, a eliminacja wskazanych przez skarżącego fragmentów uzasadnienia podważyłaby sens zawartego w niej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także, że w tej konkretnej sprawie nie doszło do naruszenia art. 4 pkt 1 u.d.p., bowiem jej okoliczności uzasadniają, a co najmniej nie wykluczają, konieczności jednoznacznego ustalenia granic działek drogowych – jako że "wydzielony liniami granicznymi grunt" stanowiący użytek "dr" pokrywa się z ich granicami ewidencyjnymi, zaś różnice są wielkościami nominalnie niewielkimi (w sumie 51 m2 na kilkudziesięciu metrach długości). Konieczny jest również, w ocenie sądu, do ustalenia moment wyznaczenia pasa drogowego, a to wobec wynikających z dokumentów złożonych przez skarżącego rozbieżności odnośnie miejsca postawienia ogrodzenia. Sąd przy tym zauważył, że ocena tych dokumentów na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie była możliwa w postępowaniu odwoławczym wobec konieczności przesądzenia granic użytku gruntowego "dr". Nieskuteczny uznał sąd również zarzut "zbyt ogólnikowego przyjrzenia się sprawie" i pominięcia pism i wniosków dowodowych składanych przez stronę, sformułowany jako naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b i art. 8 k.p.a. Zdaniem sądu, żaden z wymienionych przepisów nie został naruszony w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd miał bowiem na uwadze, że organ wskazał powody swojego rozstrzygnięcia i znajdują one uzasadnienie w okolicznościach sprawy, zaś wskazanie na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego w kluczowym zakresie uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 11 w związku z art. 12 k.p.a. (zasady przekonywania oraz zasady szybkości i prostoty postępowania) także w ocenie sądu nie zasługiwał na uwzględnienie. Natomiast powoływany w zarzutach naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. plan gruntu oraz pozostały historyczny materiał dowodowy jako nieuwzględniony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie mógł być oceniony przez organ odwoławczy z uwagi na powody uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd ponadto określił, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym ocenione zostanie także znaczenie dla wyniku sprawy wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 592/18. II Skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niepełnym, niedokładnym i chybionym zbadaniu sprawy braku ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżącego, niewyjaśnieniu przyczyn, dla których sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i niewłaściwie zastosował przepisy tego prawa; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu art. 4 pkt 1 u.d.p. przez błędną wykładnię. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia sądowi pierwszej instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2020 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] maja 2019 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 242 060 zł za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych ulicy M. w B. (działka nr [...]) oraz ulicy P. w B. (działka nr [...]) w okresie od 6 grudnia 2017 r. do 20 grudnia 2018 r., tj. za 380 dni stwierdził, że jest ona zgodna z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl zaś 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na tle omawianego przepisu przyjmuje się, że zgodnie z jego brzmieniem treść uzasadnienia zawierać ma opis stanu sprawy, z którego wynikać będzie dokładnie o co przed sądem toczył się spór, obszernie przedstawiać stanowisko skarżącego, zwłaszcza wyartykułowane w skardze oraz bardzo jasno przedstawiać treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienie. Unormowanie art. 141 § 4 p.p.s.a ma przede wszystkim stwarzać gwarancje takiego podania przez sąd motywów swego rozstrzygnięcia, które umożliwiałoby stronie stosowanie dalszych środków zaskarżenia. Przepis ten nie służy do zaskarżania ewentualnych błędnych ustaleń faktycznych, przyjętych przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 307/07, LEX nr 471230). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, LEX nr 575447, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, LEX nr 1291759). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083). Wbrew zarzutowi skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestionowanym zakresie. Sąd zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie sądu pierwszej instancji spełnia zatem wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z tym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także zasadny zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego zawarty w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego zawartego w skardze kasacyjnej, wskazać należy, że dotyczy on wykładni art. 4 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez sąd pierwszej instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. W niniejszej spawie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie odnosi się do kwestii rozumienia przepisu. Uzasadnienie bowiem tego zarzutu skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do lakonicznego uzasadnienia prawidłowości wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, przywołanie brzmienia przepisów oraz kilku orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak jest zaś uzasadnienia, na czym miała polegać błędna wykładnia przepisów, jakie dyrektywy interpretacyjne organy naruszyły, tym bardziej brak jest wskazania w jaki sposób należy rozumieć wymienione w petitum skargi kasacyjnej przepisy. Wbrew twierdzeniom skarżącego podkreślić należy, że przywołany przez niego przepis materialnoprawny został w tej sprawie prawidłowo zinterpretowany, jak i zastosowany. Sąd pierwszej pierwszej instancji dostatecznie wyjaśnił rozumienie przywołanego przepisów, trafnie wskazał, że pas drogowy zdefiniowany w art. 4 pkt 1 u.d.p. wyznacza się z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni (zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą, będącą jego częścią). Pas drogowy jest rozumiany nadto przestrzennie, tzn. jako wydzielona granicami bryła geometryczna, która ze względu na cel i rolę infrastruktury drogowej korzysta z pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że mając przedstawioną interpretacje na uwadze, uwzględnił, że inaczej może się kształtować granica pasa drogowego w odniesieniu do gminnej drogi gruntowej na terenie niezabudowanym, inaczej do drogi gminnej znajdującej się na obszarze stosunkowo gęsto zabudowanym i np. na skrzyżowaniu dróg, a jeszcze inaczej w przypadku wielopoziomowego skrzyżowania dróg wyposażonych w liczne urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Sąd pierwszej instancji uwzględniając celowościowe rozumienie terminu "pas drogowy" wskazał w uzasadnieniu, że powinien on zawsze kończyć się tam, gdzie nie zachodzi – nawet potencjalnie – jakakolwiek groźba kolizji konkretnego przedsięwzięcia (np. ogrodzenia działki prywatnej) z funkcjonowaniem drogi oraz obiektów budowlanych i urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 u.d.p. A jeśli tak, to nie można wykluczyć, że określone granice ewidencyjne działki drogowej jako w całości obejmujące użytek drogowy "dr" zostały wyznaczone dla realizacji powyższego założenia. Słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, że spór graniczny zainicjowany przez skarżącego w innym postępowaniu dotyczy działek leżących na skrzyżowaniu, co wymagało - dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu - uzyskania np. niezbędnej widoczności (wskazuje na ten argument organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji). Natomiast, istniejący w sprawie niniejszej spór o różnice w granicach ewidencyjnych dotyczy stosunkowo niewielkiej powierzchni, bo kilkudziesięciu centymetrów na długości kilkunastu do kilkudziesięciu (w sumie) metrów, co wymaga precyzyjnych ustaleń, jeśli chodzi o przebieg takich granic. Konieczność rozstrzygnięcia sporu o granice jest zatem kluczowa dla oceny, jaki zasięg znajduje w tej konkretnej sprawie granica użytku gruntowego "dr". Nie wyklucza istnienia pasa drogowego na spornych fragmentach zlokalizowanie na nich skrzynki czy zasuwy od wodociągu. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem, że sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 4 pkt 1 u.d.p. oraz zaakceptował jego właściwe zastosowanie przez organy administracji w rozpatrywanej sprawie. Zarzut z pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej wobec przedstawionych okoliczności sprawy okazał się zatem chybiony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.