III SA/Gd 336/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Rejonowego Zarządu Infrastruktury na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 15 lutego 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "u.p.w.", ustalił w formie informacji rocznej Skarbowi Państwa Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w [...] opłatę stałą za pobór wód podziemnych w wysokości 3.143 zł za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Opłata została ustalona na wskazany okres w związku pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w [...] przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGWWP w decyzji z dnia 7 maja 2020 r. (nr [...]) na pobór wód podziemnych za pomocą ujęcia wód podziemnych, tj. studni [...] zlokalizowanej na terenie działki o nr [...], obręb [...] D. – Kompleksu Wojskowego [...] G. W pozwoleniu wodnoprawnym sprecyzowano, że udziela się go na pobór wód na cele: a) napełnienia zbiornika przeciwpożarowego o pojemności 350 m³, w sytuacji gdy woda ze zbiornika zostanie uprzednio wykorzystana na cele przeciwpożarowe w ilości: Q max s = 0,001722 m³/s, Q śr d = 350 m³/d; b) uzupełnienia strat parowania w zbiorniku przeciwpożarowym w ilości: Q max s = 0,01722 m³/s, Q śr d = 10 m³/dobę, Q dop.roczne = 100 m³/rok. W dniu 8 lutego 2021 r. Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...] złożył reklamację, w której nie zgodził się na wysokość opłaty stałej za 2021 r., podnosząc że opłata powinna zostać przeliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 5 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 0,01722 m3/s. W reklamacji wskazano, że woda ze studni nr [...] zlokalizowanej na terenie kompleksu wojskowego w G. służy jako źródło zaopatrzenia w wodę dla celów przeciwpożarowych, tj. do uzupełniania i napełniania zbiornika wody pożarowej jedynie w przypadku awarii miejskiej sieci wodociągowej, z którą sieć przeciwpożarowa jest sprzężona. Ponadto zbiornik wody pożarowej uzupełniany jest w wodę ze względu na minimalne straty parowania 2 razy do roku w okresie wiosennym i letnim. Wysokość opłaty powinna zatem odzwierciedlać fakt, że pobór wody nie odbywa się przez 365 dni w roku, a jedynie przez 5 dni. Decyzją z dnia 15 lutego 2021 r. (nr [...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] PGWWP – działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 u.p.w. - określił dla Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] za okres 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę stałą za pobór wód podziemnych w wysokości 3.143 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że reklamacja nie została uwzględniona, gdyż opłata stała za usługi wodne (w tym również za pobór wód podziemnych) jest ustalana na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, o czym stanowi art. 271 ust. 2, 3, 4 i 5 u.p.w. W przywołanym przepisie pozwolenie wodnoprawne jest wskazane jako jeden z elementów iloczynu stanowiącego wzór do wyliczenia opłaty stałej. W reklamacji strona wskazała, że opłata stała powinna zostać obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 5 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 0,01722 m3/s. W pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym podmiotowi nie określono ilości dni korzystania z usługi wodnej. W tym zakresie organ zauważył, że opłata stała ma charakter opłaty rocznej, która nie jest zależna od rzeczywistej liczby dni poboru wód podziemnych. Zgodnie z art. 271 ust. 5a u.p.w. opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne, do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy, bez względu na przyczynę. Oran stwierdził, że art. 273 ust. 6 u.p.w. stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie zaistniała zatem przesłanka obligująca organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych, albowiem organ nie uznał wniesionej przez stronę reklamacji. Organ wyjaśnił, że określenia wysokości opłaty stałej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 u.p.w. oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 271 ust. 2 u.p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Z § 15 rozporządzenia wynika, że jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m³/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Opłata za pobór wód podziemnych została zatem określona stronie jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,01722 m3/s. Skarb Państwa - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...] zaskarżył wyżej wymienioną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGWWP do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o ponowne ustalenie opłaty stałej za pobór wód podziemnych. W skardze podniesiono zarzuty obejmujące naruszenie: 1) art. 271 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.p.w. poprzez przyjęcie opłaty stałej w wysokości 3.1423 zł i nieuwzględnienie "czasu wyrażonego w dniach" w ilości 5 dni, co skutkuje rażącym zawyżeniem opłaty; 2) art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w rozstrzygnięciu na niekorzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku o charakterze pieniężnym. Skarżący podtrzymał stanowisko, że opłata powinna zostać przeliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 500 zł za dobę 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 5 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 0,01722 m³/s, zważywszy że w tym przypadku pobór wód podziemnych stanowi jedynie awaryjne zabezpieczenie obiektu w przypadku braku dostaw wody z sieci wodociągowej miasta G., z którą sieć przeciwpożarowa jest sprzężona, a ponadto zbiornik wody pożarowej uzupełniany jest w wodę ze względu na minimalne straty parowania tylko dwa razy w roku. Dalej skarżący pokreślił, że zgodnie z obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym dopuszczalna ilość roczna pobieranej wody ze studni na cele przeciwpożarowe wynosi Q dop.roczne = 100 m3/rok. Powyższe wynika z założenia, że w ciągu roku awaryjny pobór wody do napełniania zbiornika wody pożarowej będzie odbywał się przez 2 godziny dziennie przez 5 dni w roku z wydajnością do 5 m³/h, co wynika z poniższej zależności: 2 godz. x 5 dni x 2 razy/rok = 20 godzin po 5m3/h, 20 godzin w roku x 5 m3/h = 100 m3/r. Pozwolenie wodnoprawne na pobór wody z przedmiotowego ujęcia nie określa co prawda wprost założonych 5 dni poboru w ciągu roku, to jednak właśnie w oparciu o powyższe wyjaśnia przyjęto w pozwoleniu wartość Q dop.roczne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego oraz szczególnego korzystania z wód, przy czym – w myśl art. 35 ust. 3 u.p.w. - usługi wodne obejmują m.in.: pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1) oraz uzdatnianie wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich dystrybucję (pkt 3). Stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w. za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych uiszcza się opłaty za usługi wodne. Zgodnie z art. 270 ust. 1 u.p.w. opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 u.p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Stosownie do art. 271 ust. 2 u.p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na dokonanej przez organ wykładni art. 271 ust. 2 u.p.w. W ocenie skarżącego organ naruszył powołany przepis błędnie uznając za podstawę obliczenia opłaty stałej parametr czasu wyrażonego w dniach bez odniesienia go do ilości dni faktycznego poboru w roku wód podziemnych z ujęcia wody – studnia nr [...], zlokalizowanego na działce nr [...], na cele napełnienia zbiornika przeciwpożarowego i uzupełnienia strat parowania w zbiorniku przeciwpożarowym, w ilości Q max s = 0,01722 m³/s, która – w ocenie skarżącego – wynosi 5 dni w roku, a w konsekwencji dla ustalenia tej opłaty należało przyjąć taką właśnie ilość dni, w których woda jest pobierana w ciągu roku, gdyż z treści art. 271 ust. 2 u.p.w. nie wynika, że "czas wyrażony w dniach" ma wynosić 365/366 dni w roku, a w każdym razie treść art. 271 ust. 2 u.p.w. nie jest jednoznaczna. Stanowisko to jest w ocenie Sądu niezasadne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został już pogląd - z którym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni się zgadza - że czynnik czasu korzystania z wód jako element iloczynu będącego podstawą obliczenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, nie może być rozumiany jako okres rzeczywistego korzystania z tych usług (por. wyroki WSA: w Rzeszowie z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 653/19, w Szczecinie z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 838/18, w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 586/18). Przyjąć bowiem należy, że ustawodawca wprowadzając podział opłat za usługi wodne na opłaty stałe i opłaty zmienne, wyraźnie zmierzał do osiągnięcia odmiennego celu i zróżnicowania charakteru tych opłat. Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata ta naliczana jest niejako ryczałtowo, w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei opłata zmienna, wnoszona za określone w ustawie usługi wodne, stanowi zindywidualizowany ekwiwalent za korzystanie ze środowiska, uzależniony od różnych dodatkowych czynników np. istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (zob. art. 270 ust. 11 u.p.w.) czy też właśnie dodatkowych parametrów mierzalnych, jak w przypadku faktycznego poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (zob. art. 270 ust. 1 u.p.w.). O ile zatem wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od faktycznej ingerencji w środowisko naturalne, o tyle wysokość opłaty stałej kształtują te same czynniki, a jej wysokość zależy wyłącznie od wielkości, w tym przypadku poboru wód podziemnych, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, bowiem pozostałe parametry są identyczne dla wszystkich podmiotów. Zwrócić należy ponadto uwagę na to, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na czas określony. Z kolei z art. 271 ust. 1 u.p.w. wynika, że opłata ustalana jest w formie informacji rocznej, zaś w art. 271 ust. 6 u.p.w. wskazano, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Zatem już z samego sformułowania, że opłata ma być uiszczona w równych (czterech) ratach kwartalnych, wynika założenie ustawodawcy, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i od początku roku z góry ustalony, co prowadzi do wniosku, że przy ustalaniu wysokości tej opłaty nie ma znaczenia rzeczywista ilość wykorzystanych wód w ciągu roku (wiążąca się np. z faktyczną ilością dni, w których nastąpi pobór tych wód). Jeśli założenie byłoby przeciwne, to ustawodawca nie mógłby przyjąć, że za każdy z czterech kwartałów wysokość opłaty będzie równa, skoro w każdym kwartale ilość wykorzystanych wód (pobranych przez skarżącego wód podziemnych) mogłaby być inna. Należy zatem przyjąć, że w przypadku opłaty stałej za usługi wodne ustawodawca nie przewidział możliwości wyliczania dni poboru wód czy też faktycznej ilości takiego poboru wód. Przepis art. 271 ust. 2 u.p.w. przewiduje bowiem, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Czynnik powyższego iloczynu w postaci "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego" nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (rzeczywistej) ilości pobieranych wód podziemnych (bowiem każdorazowo ma być to ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu). Również czynnik czasu poboru wód podziemnych ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni tego poboru. Skoro opłata stała - jak już wyżej stwierdzono - ma charakter roczny i uniezależniony od faktycznej ilości dni poboru (a także rzeczywistej ilości pobranej wody), to niewątpliwie czynnik czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku w liczbie co do zasady 365 (z wyjątkiem lat przestępnych - 366). Jednocześnie trzeba także zauważyć, że skoro opłata stała jest ustalana za okres roczny, lecz czas korzystania z wód jest krótszy niż cały rok (np. ze względu na wydanie pozwolenia wodnoprawnego w trakcie roku kalendarzowego czy też analogicznie w przypadku upływu terminu ważności takiego pozwolenia w trakcie roku), to w takim przypadku możliwa jest sytuacja, w której ustalając wysokość opłaty na dany rok kalendarzowy, czynnik czasowy iloczynu z art. 271 ust. 1 u.p.w. ("czas wyrażony w dniach") nie będzie obejmował pełnych 365/366 dni, lecz tylko określoną część roku kalendarzowego. Artykuł 7a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W ocenie Sądu, treść przepisu art. 271 ust. 2 u.p.w. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nie można zatem podzielić zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do rozumienia określonego w nim parametru "dni". Mając powyższe na uwadze Sąd nie podzielił zarzutów powołanych w skardze. Podsumowując, skoro jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej wynosi 500 zł na dobę za 1 m³/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód (§ 15 pkt 1 rozporządzenia), a parametr maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód na podstawie pozwolenie wodnoprawnego z dnia 7 maja 2020 r. (nr [...]) wynosi Q max s = 0,01722 m³/s, to – przyjąwszy określony we wskazany sposób parametr temporalny (365 dni) – należy stwierdzić, że ustalając w przedmiotowej sprawie opłatę stałą za 2021 r. w wysokości 3.143 zł, organ nie naruszył prawa. Strona, która uzyskała pozwolenie wodnoprawne o takiej treści jak w przedmiotowej sprawie, musi zatem liczyć się z konsekwencją takiego pozwolenia w postaci obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej według zasad przewidzianych w art. 271 ust. 2 u.p.w. Dodatkowo zaznaczyć należy, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym była już rozpatrywana sprawa ze skargi Skarbu Państwa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] dotycząca ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych za okres od 8 czerwca 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., w której wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 172/21 skarga została oddalona. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi.