I OSK 106/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Poznańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po 455/09 w sprawie ze skargi K. K. na czynność Starosty Poznańskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po 455/09 po rozpoznaniu skargi K. K. na czynność Starosty Poznańskiego z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu uchylił zaskarżoną czynność. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 24 lutego 2009 r. K. K. zwrócił się do Starostwa Poznańskiego o zwrot kwoty 425 zł tytułem niesłusznie pobranej opłaty za wydanie Karty Pojazdu nr [...] samochodu marki Renault Clio TDI nr VIN V[...], nr rejestracyjny [...]. Starosta Poznański pismem z dnia 9 marca 2009 r. poinformował w/w, iż zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) opłata za kartę pojazdu wynosiła 500 zł i taką też opłatę w obowiązującym wówczas stanie prawnym zobowiązany był pobrać organ. Pobranie jakiejkolwiek innej opłaty nie posiadało umocowania w przepisach prawa. Dlatego też zwrot wnioskowanej kwoty jest bezzasadny. W dniu 26 marca 2009 r. K. K. złożył Staroście Poznańskiemu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegające na odmowie zwrotu nienależnie pobranej kwoty w którym zaznaczył, iż pismo Starosty nie jest decyzją od której przysługuje odwołanie. Pismem z dnia 6 kwietnia 2009 r. organ wskazał, że nie może wydać decyzji odmawiającej zwrotu kwoty, ponieważ brak jest do tego podstaw prawnych, a wnioskodawca może dochodzić swoich roszczeń w drodze powództwa cywilnego. W związku z powyższym, pismem z dnia 14 kwietnia 2009 r. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę "na bezczynność Starosty Powiatowego", polegającą na odmowie zwrotu kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu m-ki Renault Clio nr rej. [...]. Sprawę zarejestrowano jako skargę na akt Starosty Poznańskiego z dnia 9 marca 2009 r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. Z nadesłanych przez organ dokumentów Sąd ustalił, że zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jak i skarga wniesione zostały z zachowaniem terminów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie swoich rozważań Sąd orzekający przytoczył stanowisko składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, zgodnie z którym skierowanie do organu żądania zwrotu takiej opłaty uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty, jako powstały w toku indywidualnej sprawy o rejestrację pojazdu rozstrzyganej w drodze decyzji, ma charakter obowiązku administracyjnego wynikającego z przepisów prawa. Co oznacza, że wniosek skarżącego został rozstrzygnięty przez Starostę Poznańskiego pismem z dnia 9 marca 2009 r. w prawidłowej formie. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/2004 (opubl. OTK-A z 2006r., Nr 1, poz. 3), uznał, że § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Niezgodność ta polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Z tego względu przepis ten został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Zdaniem Sądu orzekającego, mimo iż Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przedmiotowego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Nadto wyjaśniono, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP. sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom, to oznacza to iż, jeżeli Sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa, może z tego powodu odmówić jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W ocenie Sądu orzekającego, powyższe uprawnienie sądów nie pozostaje w sprzeczności z rolą Trybunału Konstytucyjnego, albowiem w przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica między sądem, a Trybunałem polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje skutek w postaci utraty mocy przez zakwestionowane przepisy z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd uznał, iż zakwestionowana przez skarżącego czynność Starosty Poznańskiego z dnia 9 marca 2009 r. została dokonana bez podstawy prawnej. Nadto podejmując rozstrzygniecie Sąd orzekający wziął również pod uwagę, że zaskarżona czynność została dokonana nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu. W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że zakwestionowany przepis jest także sprzeczny z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, co zostało przesądzone orzeczeniem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541), który stwierdził, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Konkludując Sąd wskazał, że organ rozpoznający sprawę po raz wtóry winien wziąć pod uwagę stanowisko Sądu orzekającego i określić kwotę nadpłaty za wydanie karty pojazdu z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na ich wydanie. W związku z powyższym, na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd I instancji uchylił zaskarżoną czynność. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Starosta Poznański, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 77 ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez przyjęcie, że przepisy te od początku ich obowiązywania były niekonstytucyjne i organ administracji publicznej nie powinien ich stosować co narusza podstawowe prawa i obowiązki organu administracji publicznej, * art. 190 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, iż kompetencje wymienione w tym przepisie nie zostały wyłącznie zastrzeżone na rzecz Trybunału Konstytucyjnego, 2) oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie, iż dokonana czynność organu stanowiła naruszenie prawa europejskiego, chociaż dokonana została przed dniem wejścia Polski do Unii Europejskiej. Jednocześnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, alternatywnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że niezasadnie Sąd I instancji przyjął, iż opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana bez podstawy prawnej. Z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny odroczył stosowanie zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten do tego dnia funkcjonował w systemie prawnym i obowiązywał. Zdaniem skarżącego orzekanie przez Sąd na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny w okresie, w którym nadal obowiązywał, wiąże się ze stosowaniem tego przepisu. W tym wypadku przeciwstawienie się przez Sąd woli Trybunału Konstytucyjnego oznacza wkraczanie przez ten Sąd w zakres jego ustawowo zastrzeżonych kompetencji. Ponadto wyjaśnił – przytaczając orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego - że określenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu, z uwagi na konsekwencje finansowe dla budżetu państwa, wiąże sąd meritii, który nie może powtórnie dokonywać analizy skutków dla finansów publicznych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Konkludując organ podniósł, że w dacie uiszczenia przez K. K. na rzecz Starosty Poznańskiego opłaty za kartę pojazdu, istniała podstawa prawna świadczenia w prawie krajowym i nie została uchylona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego ze skutkiem prospektywnym, tj. działającym pro futuro, czyli od momentu ogłoszenia. Zatem, z powyższych względów skarga kasacyjna jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniósł o zasądzenie zwrotu żądanej kwoty wraz z odsetkami liczonymi od dnia złożenia wniosku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 17 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie cofnął zarzut naruszenia prawa procesowego zawarty w pkt. 2 skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Przedstawione zaś w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego ( wobec cofnięcia zarzutu naruszenia prawa procesowego) jako nie oparte na usprawiedliwionych podstawach, nie zasługiwały na uwzględnienie. Nieusprawiedliwiony jest bowiem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszeń prawa materialnego tj. art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. jak i art. 77 ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., albowiem sprowadza się on w istocie do zakwestionowania uprawnienia sądów administracyjnych do badania konstytucyjności aktów wykonawczych w procesie sprawowania sądowej kontroli działania administracji publicznej. Zagadnieniu temu poświęcono wiele miejsca w orzecznictwie (stanowisko w tym przedmiocie zostało przedstawione w uzasadnieniu wyroku NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05 opublikowane w ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). Pogląd, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i to również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu, orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażony został wprost w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 (opubl. w "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2007, nr 1, s. 136). Tezę tę wyraził NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1270/08 w sprawie o analogicznym stanie faktycznym jak sprawa niniejsza. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w obecnym składzie pogląd ten podziela, w pełni uznając zasadność jego zastosowania przez Sąd I instancji w rozpoznanej sprawie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08 (niepub.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że to uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc obowiązującą, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Trzeba bowiem odróżnić obowiązywanie przepisu rozumiane jako pozostawanie danego przepisu w systemie prawnym od stosowania bądź odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie. Nie można zatem zarzucić Sądowi naruszenia art. 190 ust. 3 Konstytucji, gdy odmawia on stosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z ustawą i Konstytucją. Trzeba jednocześnie stwierdzić, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07). Należy też zwrócić uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego przyjęte w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. (publ. OSNP 2008, z. 5- 6, poz. 61), które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu miał podstawy przy uwzględnieniu przedstawionych motywów wyroku do stwierdzenia bezskuteczności czynności organu rejestrującego pojazd, polegającej na odmowie zwrotu części pobranej opłaty za kartę pojazdu przez przyjęcie, że w tym przypadku § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. nie powinien być stosowany. Zauważyć należy, że opłaty pobierane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne są w istocie opłatami nienależnymi, co do których zachodzi obowiązek ich uiszczenia. Na podmiocie, który pobrał opłatę w wysokości nienależnej ciąży obowiązek zwrotu nadpłaty. Organy administracji stosownie do treści art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP. wskazuje, że jest ona najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej, co w ocenie Sądu oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. Zatem zarzut naruszenia art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. nie jest usprawiedliwiony gdyż Sąd miał podstawy do stwierdzenia bezskuteczności przedmiotowej czynności poprzez przyjęcie, że w tym przypadku zakwestionowany przepis nie powinien być stosowany i to nie tylko z tego powodu, że Trybunał uznał § 1 ust. 1 rozporządzenia za niekonstytucyjny, ale dlatego, że Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją. To z kolei prowadzi do wniosku, że nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanego wyżej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu, jak i art. 77 ust. 3 i 4 pkt. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, iż przepisy te od początku ich obowiązywania były niekonstytucyjne i organ administracji publicznej nie powinien ich stosować . Sprawa odmowy zwrotu opłaty będąca przedmiotem zaskarżenia do sądu, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swe źródło w art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym ustanawiającym ten obowiązek oraz w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Z kolei przepis art. 77 ust 4 pkt. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowił podstawę materialnoprawną do wydania wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. przez Ministra Infrastruktury. Nie można przyjąć, analizując zaskarżony wyrok, iż Sąd pierwszej instancji przedstawiał wadliwą wykładnię wskazanych wyżej norm prawa materialnego albo że wadliwie je zastosował. W zaskarżonym wyroku nie przyjęto bowiem, że brak jest podstaw do pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu ale, że nie było podstaw do pobrania jej w wysokości zawyżonej do 500 zł. Stąd zasadnie uznano, że objęta kontrolą sądową czynność Starosty Poznańskiego z dnia 9 marca 2009 r., dotycząca odmowy zwrotu z uiszczonej kwoty 500 zł za wydanie karty pojazdu, nadpłaty w wysokości 425 zł dokonana została bez podstawy prawnej w sytuacji gdy prawidłowo zakwestionowano konstytucyjność wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury ustalającego w § 1 ust. 1 tak zawyżoną wysokość przedmiotowej opłaty, przy wykazanej trafnie niekonstytucyjności tych przepisów od początku ich obowiązywania. Tym samym Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał uprawnienie strony do zwrotu pobranej w nieprawidłowej wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Reasumując stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).