I GSK 3096/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej PM od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 977/17 w sprawie ze skargi PM na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od PM na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r. VIII SA/Wa 977/17 oddalił skargę PM (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z 28 sierpnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i art. 174 § 2 w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wywiódł pełnomocnik strony, a zaskarżając wyrok w całości wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie skarżonych aktów administracyjnych obu instancji albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił: I. Na podstawie art. 174 1 p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2014.1438 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR) w zw. z art. 80 ust. 3 i art. 82 ust. 1 lit. a–c i ust. 4 lit. a–c Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności, w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE z 2 grudnia 2009 r. L 316/65; dalej: Rozporządzenie nr 1122/2009) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 93 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.2015.613 ze zm.; dalej: O.p.); 2. art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez jej niewłaściwe zastosowania i objęcie ustaleniem kwot niestanowiących ani nienależnie pobranych lub wygórowanych płatności; 3. art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR w zw. z art. 68 § 1 O.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (nie zastosowanie); 4. art. 73 ust. 3, 4 i 5 Rozporządzenia Komisji (WE) z 21 kwietnia 2004 r. 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz.UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r.; dalej: Rozporządzenie nr 796/2004); 5. art. 73 ust. 4 Rozporządzenia 796/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec niewłaściwej akceptacji nieprzeprowadzenia dowodów na okoliczności wystąpienia przesłanek zastosowania tejże normy prawa; 6. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust.2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.WE z 23 grudnia 1995 r. L 312/1; dalej: Rozporządzenie nr 2988/95); 7. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 Rozporządzenia nr 2988/95 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 80 ust. 3 Rozporządzenia nr 1122/20094; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 8. art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi, wbrew nieprzeprowadzeniu przez organy administracyjne dowodów na okoliczności, że pomyłka właściwego organu co do ustaleń faktycznych związanych z obliczaniem płatności nie mogła zostać wykryta przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach oraz że beneficjent działał w dobrej wierze, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 9. art. 3 § 1 p.p.s.a. art. 97 § 4 k.p.a. poprzez błędną akceptację braku zawieszenia postępowania przez organy w sytuacji obligatoryjnego charakteru art. 97 § 4 k.p.a.; 10. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i nieodniesienie i wyłożenie przez Sąd, w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego odnośnie potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, nadto w zakresie ustalenia daty przedawnienia – jako dzień zakończenia programów wieloletnich – co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także nieprawidłowego sporządzenia i uzasadnienia wyroku. Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę. Wada ta stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia; 11. art. 141 § 4 i art. 133 § 1 i art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy niezgodnie z rzeczywistością zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów. Wada ta stanowi naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia; 12. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych własnych ustaleń stanu faktycznego – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 13. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 78 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym akceptacji przez Sąd pominięcia żądań dowodowych strony – co nie wątpliwie miało wpływ na wynik sprawy; 14. art. 78 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. poprzez akceptację arbitralnego i dowolnego pominięcia przez organ żądań dowodowych strony, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i treść rozstrzygnięcia. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi. kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sad Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. W powyższym kontekście wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut II.8 petitum skargi kasacyjnej gdyż brak jest precyzyjnego oznaczenia, który z przepisów został niewłaściwie zastosowany. Autor skargi kasacyjnej wskazał bowiem trzy przepisy p.p.s.a. oraz pięć artykułów k.p.a. wskazując, że naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy polegało na "jego" niewłaściwym zastosowaniu nie oznaczając, którego przepisu to dotyczy. Sąd II instancji nie może tego uchybienia samodzielnie konwalidować poprzez wybór jednego z ośmiu wskazanych przepisów z obawy na możliwość dokonania nietrafnego wyboru. Z uwagi na fakt, że art. 97 § 4 k.p.a. nie istnieje (dwukrotnie powtórzony w zarzucie kasacyjnym) brak jest podstaw aby uznać za zasadny pkt II.9 petitum skargi kasacyjnej. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty II.10 i II.11 petitum skargi kasacyjnej dotyczące obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wymaga aby uzasadnienie zawierało zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W kontekście wskazanych przepisów naruszonego prawa procesowego i stawianych zarzutów – co do zarzutu II.10 – wskazać trzeba, że w skardze do WSA w Warszawie wskazano na naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 79 § 1 i 2 i art. 81 k.p.a., a w uzasadnieniu dostrzeżono "Pomimo pozbawienia możliwości działania przed organem I instancji i złożenia wniosków dowodowych zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego przez organ odwoławczy nie przesłuchano wnioskowanych świadków na okoliczność, iż P. i R. M. prowadzili wspólne z niepodzielnej ręki gospodarstwo rolne s.c. (...)" Żaden ze wskazanych przepisów k.p.a. – tak w skardze, jak też w zarzucie skargi kasacyjnej – nie dotyczy przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków i stron (patrz np. art. 75 § 1, 78, 82 i nast., 96 oraz art. 136 k.p.a. – lecz żaden z nich nie został powołany), co oznacza, że Sąd I instancji trafnie wskazał w trzecim od końca akapicie swego uzasadnienia, że nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. Z kolei kwestia przedawnienia w zakresie wskazanych przepisów zawartych w k.p.a. nie może być rozważana – zwłaszcza, iż brak jest w skardze odniesienia kwestii przedawnienia do "zakończenia programów wieloletnich". Wprawdzie jest mowa o tym, że decyzja z 5 maja 2009 r. "została zaskarżona jedynie w części co do okresu ustalenia zobowiązania wieloletniego", to jednak nie powiązano tej konstatacji z okresem przedawnienia. Przechodząc do drugiego zarzutu i konfrontując go z treścią uzasadnienia wskazać trzeba, że Sąd I instancji nie dokonuje ustaleń faktycznych i nie czyni tego na podstawie wskazanych przepisów k.p.a.; w konsekwencji nie mógł uczynić tego wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu "w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów". Sąd nie naruszył też art. 134 § 1 p.p.s.a. (przepis stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną...) – bynajmniej nie wskazuje na to treść zarzutu, jak też uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której w ogóle pominięto treść tego przepisu. Biorąc powyższe, a także powołane te same przepisy - za bezzasadny należy uznać zarzut II.12 skargi kasacyjnej, zwłaszcza w zakresie "przyjęcia przez Sąd wadliwych własnych ustaleń stanu faktycznego". Wskazanie w zarzucie II.13 skargi kasacyjnej jedynie art. 151 p.p.s.a. (który jest przepisem wynikowym) pozwala przywołać argumentację poczynioną przez Sąd II instancji w zakresie oceny trafności zarzutu II.10 skargi kasacyjnej i uznać ten zarzut za bezzasadny. Brak powołania w zarzucie II.14 jakiegokolwiek przepisu p.p.s.a. pozwala uznać go za bezzasadny; wymaga tego przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazane przepisy, tj. art. 78 i 80 k.p.a. dotyczą postępowania administracyjnego. Przechodząc zaś do zarzutów mających źródło w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazać należy, że dwa z nich, tj. I.1 oraz I.7, z racji wielości wskazanych przepisów prawa materialnego, które zdaniem skarżącego zostały naruszone, a następnie stwierdzenie, że miało to miejsce poprzez "jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", co – po pierwsze – wskazuje na niekonsekwentne wskazanie wielu przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone, a następnie – po drugie – tylko jeden z nich (co wynika z użytej liczby pojedynczej) objęty został zarzutem błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniem. W całości zachowują też aktualność uwagi dot. zarzutu II.8 petitum skargi kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że aktualnie nie istnieje w obrocie prawnym decyzja z 5 maja 2009 r., na podstawie której Kierownik BP ARiMR w Białobrzegach przyznał płatność w kwocie 10 540,10 zł (vide treść wyroku WSA w Warszawie z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 758/10 oraz NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1527/11). Uwzględniając powyższe dochodzona kwota mieści się w ramach pojęcia "nienależnie pobranych środków" – w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, a to oznacza, że zarzut I.2 nie zasługuje na uwzględnienie. Z kolei zarzut I.3 petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem – po pierwsze – art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR nie istnieje, a ponadto – po drugie – wskazuje się w nim na "niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie)". W ocenie Sądu II instancji takie formułowanie zarzutu jest niedopuszczalne gdyż – w nawiązaniu do realiów sprawy – wymagałoby od Sądu II instancji alternatywnej oceny zastosowania lub niezastosowania przepisów objętych zarzutem skargi kasacyjnej. Za bezzasadny należy uznać zarzut I.4 petitum skargi kasacyjnej gdyż przy zarzucie "niewłaściwej wykładni" należałoby oczekiwać zaprezentowania – w uzasadnieniu – czego zdecydowanie zabrakło – tej "właściwej wykładni". Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut I.5 petitum skargi kasacyjnej, gdyż brak jest wyraźnego wskazania, która część przepisu art. 73 ust. 4 Rozporządzenia nr 706/2004 została niewłaściwie zastosowana i które z oferowanych dowodów mogłyby mieć istotny wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jednocześnie wskazać, że kwestie dotyczące ustaleń faktycznych winny być negowane w części poświęconej stosowaniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut I.6 petitum skargi kasacyjnej, gdyż zabrakło wskazania, czy naruszenie tam wskazanych przepisów, nastąpiło przez błędną ich wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie (vide art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Reasumując należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 204 pkt 1 p.p.s.a.