I SA/Wa 1560/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), , Protokolant referent stażysta Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 maja 2021 r. nr KKU-160/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody L. z dnia 18 maja 2020 r., nr GN-I.7532.80.2020.JWit; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy B. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z 13 maja 2021 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z 18 maja 2020 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa własności nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z 18 maja 2020 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], oznaczonej nr działek: [...] o pow. 0,47 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,27 ha, [...] o pow. 0,33 ha, [...] o pow. 0,03 ha, [...] o pow. 0,29 ha, [...] o pow. 0,35 ha, [...] o pow. 0,08 ha, [...] o pow. 0,23 ha, [...] o pow. 0,04 ha (KW nr [...]). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...] zarzucając błędne ustalenie, że przedmiotowe nieruchomości należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jak też były utrzymywane i zarządzane przez Gminę. Decyzją z 13 maja 2021 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z 18 maja 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Organ podniósł, że w kontekście powołanego przepisu istotne jest w pierwszej kolejności ustalenie czy przedmiotowe mienie stanowiło w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, a następnie po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie, czy należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ww. ustawy. W dalszej zaś kolejności należy ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 powołanej ustawy. Komisja wskazała, że jak wynika z pisma Starosty [...] z 31 lipca 2019 r. przedmiotowe nieruchomości, według stanu na 27 maja 1990 r., stanowiły własność Skarbu Państwa. Nie były również w sposób prawem przewidziany (decyzja/umowa) oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste oraz nie powierzono sprawowania zarządu tą nieruchomością nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Organ podniósł, że Gmina nie zakwestionowała powyższych ustaleń. Nie przedstawiła również żadnych dokumentów (decyzja/umowa), które potwierdzałyby, że ww. mienie według stanu na 27 maja 1990 r. było rozdysponowane w ww. sposób. Zatem, w ocenie Komisji, w sensie prawnym nieruchomość przynależała do Gminy. Zdaniem organu, w sprawie nie znajdzie zastosowania wyrok NSA z 25 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 265/98, na który powołała się Gmina. Orzeczenie to dotyczy bowiem wód powierzchniowych. Przekazywane zaś mienie dotyczy rowów (oznaczonych użytkiem [...]-rowy). Zgodnie z art. 16 pkt 47 Prawa wodnego grunty takie stanowią sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu. Grunty takie były zaliczone do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Komisja wskazała, że wobec powyższego konieczne stało się rozważenie czy w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. przedmiotowe mienie należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ odwołał się m. in. do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 6 lutego 2013 r. I OSK 1697/11, że pojęcie "należenie" mienia ma charakter normatywny i wiąże się z regulacją z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Komisja wskazała, że w trakcie postępowania nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego przedmiotowe działki zostałyby oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Zatem zgodnie z art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. należały one do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Powołując się następnie na art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. organ rozważył kwestię wyłączenia spornego mienia spod komunalizacji. Użyte w tym przepisie pojęcie "służą wykonywaniu zadań publicznych" oznacza stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Komisja przywołała następnie treść art. 91 ust. 1 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo wodne, zgodnie z którym urządzenia melioracji wodnych dzieliły się na podstawowe i szczegółowe. Do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zaliczały się cieki wodne naturalne i sztuczne (rowy, kanały otwarte i kryte) odwadniające i nawadniające o szerokości dna do 1,5 m w ich dolnym biegu oraz rurociągi o średnicy do 1 m, z wyjątkiem rurociągów o średnicy większej niż 0,4 m na odcinkach przebiegających przez zabudowane tereny wsi i miast (art. 91 ust. 4 pkt 1). Z kolei w myśl art. 92 ust. 1 Prawa wodnego, urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Art. 97 ust. 1 ww. ustawy przewidywał zaś, że utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli są położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należy do spółki. Zdaniem organu, treść powołanych przepisów wyklucza przyjęcie tezy, że zadania związane z utrzymaniem tej kategorii rowów należą do zadań publicznych. W konsekwencji nie mogły być także przekazane na podstawie ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Komisja zaznaczyła, że choć ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wymienia obowiązku utrzymania rowów w należytym stanie technicznym jako obowiązku gminy, to jednak obowiązek ten wywodzi się z prawa własności do nieruchomości, na której rów jest usytuowany, a więc odnosi się również do gminy. Ponadto, organ nie podzielił zarzutów Gminy, że przedmiotowe nieruchomości stanowiące rowy melioracyjne nie były w jej posiadaniu, a ponadto stanowiły własność Skarbu Państwa we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych Oddział [...], a od 1992 r. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział [...]. Komisja podkreśliła, że w aktach brak jest dokumentów potwierdzających władanie wymienionych podmiotów. Zresztą władanie jest kategorią faktyczną, a nie prawną. Decydujące znaczenie ma natomiast stan prawny nieruchomości istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniosła Gmina [...] zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu sprawy i tym samym przyjęcie błędnego stanu faktycznego za podstawę stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę przedmiotowej nieruchomości poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji; 2) art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez zastosowanie błędnej jego wykładni i uznanie, że Gmina nabyła z mocy prawa własność przedmiotowych nieruchomości. Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi zarzucono uchybienie przez organ odwoławczy zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz (art. 8 k.p.a.) oraz zasadzie wyczerpującego zebranie i rozpatrzenia zabranego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.), co przełożyło się na naruszenie dyspozycji zawartej w art. 107 § 3 k.p.a. Bezsporne jest bowiem, iż Gmina w żaden sposób nie utrzymywała i nie zarządzała przedmiotowymi nieruchomościami. Według stanu na dzień 27 maja 1990 r. grunty te były we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych [...], a od 1992 r. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych - Oddział [...], które to instytucje nie podlegały terenowym organom administracji stopnia podstawowego. Jednostki te były bowiem powołane przez administrację rządową do realizowania zdań publicznych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191, ze zm.), dalej zwanej "ustawą" lub "ustawą z 10 maja 1990 r." W myśl powołanego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wydawana w powyższym trybie decyzja w przedmiocie komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że stwierdza ona stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Obowiązkiem organów administracji orzekających w tym trybie jest zatem ustalenie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Organy obowiązane są zatem ustalić, czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. oznaczone mienie stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że przedmiotowe grunty położone na terenie gminy [...], w obrębie [...], na których znajdują się urządzenia melioracyjne w postaci rowów, w dacie 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Sporne natomiast pozostaje czy prawidłowo przyjęły organy, że szczególny rodzaj mienia państwowego, jakim jest urządzenie melioracji wodnej (a takimi urządzeniami są rowy w rozumieniu art. 91 ust. 4 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo wodne) należał wówczas w sensie prawnym do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Dokonując w niniejszej sprawie ustalenia o należeniu spornego mienia do podmiotu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. organy odwołały się do art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 3 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r. Dostrzec jednak trzeba, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, że nie wszystkie kategorie nieruchomości położonych na terenie kraju zostały objęte wskazanymi w powołanej ustawie zasadami gospodarowania nieruchomościami. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.) określa ona zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, zwanymi dalej "gruntami"; zabudowę w rozumieniu ustawy stanowią budowle i urządzenia służące do funkcjonowania miast i wsi oraz inne budowle i urządzenia o znaczeniu krajowym lub regionalnym. Zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej (art. 1 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.). Z powołanych regulacji wynika, że nie znajdą one zastosowania do gospodarowania gruntami rolnymi i leśnymi. Jeśli zatem urządzenia melioracji szczegółowej wchodziłyby w skład gospodarstwa rolnego lub związane byłyby z państwowym gospodarstwem leśnym i położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej, to zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 28 kwietnia 1985 r. byłyby wyłączone spod jej zastosowania. Ta potencjalna możliwość wyłączenia spornych nieruchomości spod działania przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie została jednak przez organy zbadana. W realiach rozpoznawanej sprawy, zważywszy na położenie spornych nieruchomości na terenach gruntach wiejskich wykorzystywanych rolniczo, wyjaśnienie tej kwestii było jednak niezbędne celem wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji, w sprawie doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, poza zakresem swoich rozważań organy pozostawiły istotną kwestię, że w dacie 27 maja 1990 r. utrzymaniem i eksploatacją oraz budową i konserwacją rowów jako urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zajmowały się odpowiednio Wojewódzkie Zarządy Inwestycji Rolniczych i przedsiębiorstwa wodno-melioracyjne. Podmioty te działały jako wyspecjalizowane w zakresie rolnictwa jednostki i przedsiębiorstwa państwowe o zasięgu i znaczeniu wojewódzkim, podporządkowane wojewódzkim radom narodowym, co wynika z art. 27 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 pkt 9 lit. g i c rozporządzenia Rady Ministrów z 13 kwietnia 1984 r. w sprawie określenia rodzajów przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek państwowych, podporządkowanych radom narodowym poszczególnych stopni (Dz.U. Nr 25, poz. 127). Wojewódzkie Zarządy Inwestycji Rolniczych utworzono na podstawie uchwały Rady Ministrów z 10 lipca 1975 r. Nr 123/75 w sprawie utworzenia wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z 19 lipca 1975 r. Nr 141 w sprawie zasad szczegółowej organizacji i zakresu działania wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych. Celem ich utworzenia była realizacja nałożonego ustawowo na Państwo obowiązku ponoszenia kosztów wykonania i utrzymania, na gruntach stanowiących jego własność, urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Obowiązek ten wynikał z art. 92 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Działalność tych podmiotów jako państwowych jednostek organizacyjnych podporządkowana była wojewódzkim radom narodowym. Przypomnieć trzeba, że w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. komunalizacja dotyczy mienia państwowego, które należało do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a więc organów gminnych lub miejskich o statusie niewojewódzkim, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełniły funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Z kolei w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Starosty z 24 czerwca 2019 r. dokumentujące, że sporne grunty pozostawały we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych. Opisane wyżej okoliczności nie zostały przez organy szczegółowo wyjaśnione. Uchybienie to, z przyczyn opisanych wyżej, mogło mieć natomiast istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, która dotyczy podlegania spornych gruntów komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Podsumowując, niewyjaśnienie przez organy opisanych okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy oznacza, że kontrolowane decyzje zapadły z naruszeniem przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ ustali na jakim terenie (rolnym czy innym) położone są nieruchomości stanowiące przedmiot postępowania, ustali tytuł prawny przysługujący do tych nieruchomości na datę 27 maja 1990 r. i w zależności od wyników tych ustaleń oceni czy nieruchomości te należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.