II SAB/Wa 796/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.) Stanisław Marek Pietras po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – UZASADNIENIE Pismem z dnia 10 marca 2015 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej transakcji przejęcia w [...] r. przez koncern handlowy [...] Dystrybucja sp. z o.o. części mienia spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] (a dokładnie: wybranych sklepów w [...], [...] i [...]) oraz transakcji nabycia przez [...] sp. z o.o. w 2014 r. części mienia spółki [...]S.A. z siedzibą w [...], poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Czy Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyraził zgodę na opisane powyżej przejęcia z [...] roku i 2014 r.? 2. Jakie konkretnie części mienia [...] S.A. z/s w [...] były objęte transakcjami z [...] r. i z 2014 r.? 3. Czy zbycie części mienia [...] S.A. z/s w [...] (jako zbycie zorganizowanej części przedsiębiorstwa) było każdorazowo poprzedzone podjęciem określonych uchwał w tym przedmiocie przez Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy [...]S.A.? Czy kwestia ta podlegała badaniu przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w ramach przedmiotowych postępowań? 4. W przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 2), wnioskodawca wniósł o udzielenie odpowiedzi na pytanie, kiedy zostały podjęte uchwały Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy [...] S.A. w tym zakresie (tj. w zakresie przejęcia z [...] r. oraz w zakresie przejęcia z 2014 r.). Ponadto, wnioskodawca zażądał udostępnienia dokumentów, na podstawie których przeprowadzono ww. transakcje w [...] r. i w 2014 r., tj. o udostępnienie umów i innych dokumentów związanych z przedmiotowymi transakcjami. Pismem z dnia 30 marca 2015 r. organ odpowiedział na powyższy wniosek. W zakresie pkt 1 organ poinformował wnioskodawcę o wydanych decyzjach dotyczących transakcji wskazanych we wniosku oraz ich dostępności na stronie BIP Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Odpowiadając na pytanie z punktu 2, organ wskazał jakich placówek dotyczyła transakcja z [...] r., a w odniesieniu do transakcji z 2014 r. odwołał się do dostępnej na stronie BIP decyzji administracyjnej zawierającej w uzasadnieniu żądane informacje. Odpowiadając na pytanie z punktu 3 wniosku, organ wyjaśnił, jakie były podstawy zgłoszonych transakcji (porozumienie zawarte [...] września 2011 r. pomiędzy [...]S.A. i [...] oraz porozumienie z [...] lutego 2014 r. pomiędzy tymi podmiotami), oraz że Prezes UOKiK nie ma kompetencji do badania zgód korporacyjnych na przeprowadzenie transakcji. W odpowiedzi na pytanie z punktu 4 wniosku, organ poinformował wnioskodawcę, że nie posiada tych informacji. Ponadto, powiadomił wnioskodawcę, że dokumenty o których udostępnienie wnosił nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. W dniu 14 kwietnia 2015 r. wnioskodawca złożył do organu pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [..] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej". Pismo zostało skierowane do Prezesa Rady Ministrów za pośrednictwem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowieniem z dnia [...]maja 2015 r. stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania, wskazując, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. W dniu 10 czerwca 2015 r. [...] Sp. z o.o. z/s w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 marca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze Spółka zarzuciła organowi: 1) naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez uznanie, że postępowanie antymonopolowe w sprawie koncentracyjnej nie jest sprawą publiczną, a związane z tym postępowaniem dokumenty, a w szczególności wniosek o wszczęcie postępowania mają charakter prywatny, a nie są dokumentami publicznymi co skutkowało nieudostępnieniem skarżącej informacji w zakresie pkt 2 wniosku oraz nieudostępnieniem skarżącej dokumentów, na podstawie których przeprowadzono transakcje przejęcia mienia, podczas, gdy sprawy z zakresu kontroli koncentracji przedsiębiorców oraz przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję, które mają na celu ochronę konkurencji i stwarzanie warunków ku jej rozwojowi podejmowane są w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów oraz w świetle art. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów są sprawami publicznymi, a każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną; 2) naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, i nieudostępnienie skarżącej informacji publicznej, podczas, gdy prawo to przysługuje każdemu podmiotowi, w tym także akcjonariuszowi mniejszościowemu spółki, której działalności informacja publiczna dotyczy; 3) naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało uznaniem, że udzielenie odpowiedzi na pytanie z pkt. 2 wniosku wymagały udostępnienia skarżącej dokumentów prywatnych w postaci wniosku o wszczęcie postępowania antymonopolowego w sprawie koncentracyjnej wraz z załącznikami oraz, że nie zachodzą przesłanki do udostępnienia informacji w tym zakresie w postaci informacji publicznej przetworzonej - podczas, gdy przedmiotowe dokumenty dotyczą sprawy publicznej (tj. postępowania antymonopolowego w sprawie koncentracyjnej) a ponadto możliwe było udzielenie odpowiedzi na zadane przez skarżącą pytanie w postaci informacji przetworzonej z uwagi na jej szczególne znaczenie dla interesu publicznego, jakim jest ochrona konkurencji i konsumentów; 4) naruszenie art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że prawo skarżącej do informacji publicznej w zakresie pkt 2 wniosku powinno być ograniczone ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, co skutkowało nieudzieleniem przedmiotowych informacji - podczas, gdy informacje te nie mają wartości gospodarczej dla przedsiębiorstw, których dotyczą, nie mają charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a ujawnienie przedmiotowych informacji po dokonaniu transakcji nie zagraża naruszeniu lub też nie narusza interesu przedsiębiorstw, których działalności informacja ta dotyczy; 5) naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieudostępnienie skarżącej informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz niewydanie w tym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej; 6) naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i przedstawienie skarżącej wyjaśnień, które w zasadzie sprowadzały się do odmowy udostępnienia informacji publicznej, w formie wiadomości mailowej z dnia 30 marca 2015 r. oraz niewydanie przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącej wnioskowanych informacji publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. Skarga [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tą definicję, wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy, są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące faktycznie w posiadaniu takich informacji. Ustawodawca przewidział przy tym, że podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem sieci teleinformatycznej. Dopiero w sytuacji, gdy określone informacje nie zostały udostępnione w Biuletynie, podlegają udostępnieniu na wniosek bądź w drodze ich wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tymi informacjami. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada zatem na organ określone obowiązki. Organ winien bowiem ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeśli jest, to – winien albo jej udzielić w terminie określonym w art. 13 cytowanej ustawy, albo odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy) lub też umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 1 cytowanej ustawy). Przy czym udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 cytowanej ustawy), natomiast odmowa udzielenia żądanej informacji i umorzenie postępowania wymaga wydania decyzji (art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy). Jednakże w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295). Podobnie w przypadku, gdy wprawdzie żądana informacja jest informacją publiczną, ale organ nią nie dysponuje - wówczas nie ma obowiązku wydania decyzji, a wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy pismem o tym fakcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02). Z powyższego wynika zatem, że z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia, lub też nie informuje strony o niemożności udzielenia żądanej informacji. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotem sporu jest natomiast, to czy żądane informacje - umowy i inne dokumenty związane z transakcjami przejęcia w [...] r. przez koncern handlowy [...] [...] sp. z o.o. części mienia spółki [...] S.A. oraz transakcjami nabycia przez [...] sp. z o.o. w 2014 r. części mienia spółki [...] S.A. mają charakter informacji publicznej. W ocenie Sądu stanowisko organu, z którego wynika, że dokumenty te nie mają charakteru informacji publicznej, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest prawidłowe. Należy mieć na uwadze, że umowy i inne dokumenty dotyczące transakcji, których udostepnienia domaga się wnioskodawca, zostały wytworzone przez podmiot prywatny, nie realizujący żadnych zadań publicznych. Treść tych dokumentów dotyczy prowadzonej przez ten podmiot działalności gospodarczej, nie odnosi się do spraw publicznych. Dokumenty te określają warunki na jakich prywatne podmioty dokonały transakcji dotyczącej ich prywatnego majątku, a zatem nie zawierają informacji publicznych. Jak słusznie zauważa organ, okoliczność, że transakcja ta badana jest przez UOKiK pod względem wpływu na konkurencję na rynku właściwym nie zmienia charakteru informacji zawartych w umowie. Nadal nie dotyczą one "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy, lecz są dokumentami prywatnymi złożonymi w indywidualnej sprawie (por. wyrok NSA z 30 października 2012 r., I OSK 1696/12). Należy też podkreślić fakt, że żądane dokumenty organ wykorzystuje w bardzo wąskim zakresie w toku postępowania koncentracyjnego. Jak wyjaśnił organ - umowy i inne dokumenty związane z transakcjami, które są załączone do wniosku o wszczęcie postępowania koncentracyjnego służą jedynie wykazaniu, że podmiot zgłaszający koncentrację ma rzeczywisty zamiar przeprowadzenia koncentracji. Stąd też wykorzystanie ich w toku postępowania koncentracyjnego sprowadza się do zweryfikowania, czy pomiędzy stronami rzeczywiście ma dojść do zgłoszonej koncentracji - mają one potwierdzić, że strony rzeczywiście dokonały transakcji. W niniejszej sprawie organ dodatkowo wykorzystał informacje dotyczące placówek będących przedmiotem transakcji (ich położenie) dla określenia rynku właściwego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, w których Spółka stwierdza, że organ nie udostępnił jej wniosku o wszczęcie postępowania antymonopolowego w sprawie koncentracji, uznając, że nie ma on charakteru informacji publicznej należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że w toku postępowania administracyjnego Spółka nie występowała o udostępnienie jej tych dokumentów, zatem trudno w tym zakresie zarzucać organowi bezczynność. Ponadto organ w odpowiedzi na skargę odniósł się również i do tego żądania wnioskodawcy. Niezależnie jednak należy wskazać, że w orzecznictwie sądowym ukształtowało się stanowisko z którego wynika, że wniosek o wszczęcie postępowania antymonopolowego w sprawie koncentracji nie ma charakteru informacji publicznej. Dokumenty objęte bowiem wnioskiem są w sensie materialnym dokumentami wytworzonymi przez przedsiębiorcę. Dotyczą działalności prowadzonej przez podmioty niepubliczne, a całość zawartej we wnioskach dokumentacji nie ma charakteru publicznego, ponieważ nie odnosi się do spraw publicznych, lecz gospodarczej działalności podmiotów prywatnych. Podobnie nie jest informacją publiczną pozew złożony w sprawie cywilnej, dotyczy on bowiem sprawy indywidualnej, która nie jest sprawą publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 cytowanej ustaw (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1696/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższą ocenę, że żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej niezasadne są zarzuty skargi dotyczące obowiązku udostępnienia tych informacji w trybie cytowanej ustawy. Zakwalifikowanie przez organ żądanych dokumentów jako prywatnych, a zatem nie mających charakteru informacji publicznych, zwalnia organ z obowiązku udostępnienia tych dokumentów czy też wydawania decyzji o odmowie udostępnienia tych dokumentów – czy to z uwagi na objęcie ich tajemnicami prawem chronionymi czy z uwagi na nie wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznych przetworzonych. Konkludując, w ocenie Sądu organ prawidłowo ocenił i udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek z dnia 10 marca 2015 r. w części w której, wniosek dotyczył informacji publicznych – udzielił ich wnioskodawcy, w pozostałym zakresie poinformował, że żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej, a stanowisko swoje w sposób logiczny i spójny uzasadnił. Zatem uznać należy, że nie pozostaje on w bezczynności, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.