II SO/Gd 9/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewcz po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A w S. o wymierzenie grzywny . Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków . z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. wymierzyć grzywnę Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych, 2. zasądzić od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz A z siedzibą w S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu 22 września 2020 r. Stowarzyszenie (dalej jako "Stowarzyszenie") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosek o wymierzenie grzywny Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej również jako "p.p.s.a.", z powodu nieprzekazania skargi z dnia 6 kwietnia 2020 r. na bezczynność w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. W odpowiedzi na wniosek Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o niewymierzenie organowi grzywny wskazując, że skarga Stowarzyszenia wniesiona za pośrednictwem ePUAP nie została przesłana do sądu w terminie, o którym mowa w art. 54 § 1 p.p.s.a. Skarga wraz z odpowiedzią na skargę została przesłana na elektroniczną skrzynkę podawczą sądu w dniu 9 czerwca 2020 r. - ePUAP-[..]. Projekt odpowiedzi na skargę był przygotowany jeszcze w kwietniu 2020 r., jednakże z uwagi na obowiązujący w kraju stan zagrożenia epidemicznego i związaną z tym konieczność sprawowania przez wielu pracowników organu opieki nad małoletnimi dziećmi, a także wprowadzony system pracy zdalnej, utrudnione było przesyłanie pism za pośrednictwem ePUAP. Zaistniały stan siły wyższej istotnie ograniczył możliwość terminowego rozpatrywania wniosków o udzielenie informacji publicznej, a także przesyłania do sądu skarg wraz z odpowiedzią organu. Co więcej, ograniczenia w funkcjonowaniu organów administracji publicznej w stanie epidemii i brak faktycznej możliwości terminowego udzielania informacji publicznej, znalazły wyraz w przepisach prawa, albowiem zgodnie z art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), dalej jako zmiana ustawy o COVID-19, wyłączone zostały przepisy o bezczynności organów. Resumując, wniosek Stowarzyszenia jest niezasadny, gdyż zaistniała bezczynność nie ma znamion złej woli organu lub celowego przedłużania postępowania sądowego, lecz była konsekwencją siły wyższej i ograniczenia funkcjonowania organu w warunkach epidemii. Ponadto organ poinformował, że żądana przez Stowarzyszenie informacja publiczna została przesłana na skrzynkę podawczą Stowarzyszenia w dniu 15 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przy czym należy zwrócić uwagę na szczególną regulację wynikającą z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) - dalej jako "u.d.i.p.", który przewiduje, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w sprawie udostępnienia informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W razie niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę sąd – w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy ze skargi Stowarzyszenia na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, skarga ta została wniesiona do organu za pośrednictwem ePUAP w dniu 6 kwietnia 2020 r. (vide: UPP, k. 9 akt sprawy). Wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę nie została ona przesłana na elektroniczną na elektroniczną skrzynkę podawczą Sądu w dniu 9 czerwca 2020 r. Skarga na bezczynności przesłana w dniu 9 czerwca 2020 r., potwierdzona poświadczeniem [..], dotyczyła bezczynności organu w sprawie toczącej się w Sądzie pod sygnaturą akt II SAB/Gd 38/20 – skarga na bezczynność z dnia 2 marca 2020 r. w przedmiocie "jaki podmiot sprawuje nadzór archeologiczny podczas budowy drogi wodnej /.../". Co więcej, w tym przypadku Stowarzyszenie również występowało z wnioskiem o ukaranie organu za nieprzekazanie akt sprawy. Postanowieniem Sądu z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SO/Gd 6/20 organ został ukarany grzywną w wysokości 200 zł. Tymczasem bezczynności organu, która jest objęta skargą z dnia 6 kwietnia 2020 r. dotyczyła "przesłania kopii sprawozdania archeologicznego wraz z pozostałą dokumentacją/.../. Sąd podkreśla zatem, że wniosek o ukaranie grzywną z dnia 22 września 2002 r. dotyczył przesłania odpowiedzi na skargę i akt sprawy związanej z bezczynnością Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków objętej skargą z dnia 6 kwietnia 2020 r. Do dnia wydania niniejszego postanowienia akta te nie zostały przesłane do Sądu. Nie ulega wątpliwości, że przewidziany w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. termin 15 dni upłynął bezskutecznie, czemu nie zaprzecza sam organ, co rodziło po stronie Stowarzyszenia uprawnienie do złożenia przedmiotowego wniosku. Organ stoi na stanowisku, że z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, dalej jako "ustawa o COVID") wyłączone zostały przepisy o bezczynności organów. Natomiast zaistniała sytuacja nieprzekazania skargi do sądu w terminie 15 dni wynikała z faktu, że w kwietniu, po przygotowaniu już przez organ projektu odpowiedzi na skargę, wprowadzono w kraju stan zagrożenia epidemicznego, a następnie stan epidemii, w trakcie których zawieszono lub przerwano bieg terminów procesowych postępowania administracyjnego i sądowych postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem sądu stanowisko takie jest niezasadne. Trzeba zauważyć, że w ustawie o COVID i ustawie ją zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r. ustawodawca zdecydował się na zawieszenie i przerwanie biegu terminów procesowych i sądowych. Natomiast termin, któremu uchybiono w niniejszej sprawie – co nie jest przedmiotem sporu, bowiem przyznaje to sam organ – nie jest zaliczany do żadnej z tych kategorii terminów. Termin wynikający z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. jest przepisem szczególnym do art. 54 § 2 p.p.s.a. i w zakresie terminu do przekazania skargi (wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy) wyłącza jego stosowanie. Zarówno termin wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a., jak i uregulowany w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. jest terminem instrukcyjnym. Nie można go zatem przywracać, a uchybienie mu nie powoduje bezpośrednich skutków prawnych. Uchybienie terminowi do udzielenia odpowiedzi na skargę może być zaś podstawą wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. (zob. B. Dauter, Rozdział IV - Czynności stron i sądu po wniesieniu skargi, 1.1.Przekazanie skargi sądowi [w:] B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Wolters Kluwer Polska 2018; por. postanowienie NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1002/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, termin na przekazanie skargi wraz z odpowiedzią organu oraz uporządkowanymi aktami sprawy nie został, wbrew twierdzeniom organu, zawieszony bądź też jego bieg się nie rozpoczął na mocy ww. przepisów ustaw o COVID. Tym samym od dnia wniesienia skargi za pośrednictwem platformy ePUAP do organu, był on zobligowany do wykonania czynności, o których mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w terminie tam wskazanym, który upływał w dniu 21 kwietnia 2020 r. Nie ulega wątpliwości, że skarga z odpowiedzą na skargę i aktami nie została w tym czasie przesłana do Sądu. Powyższe, w ocenie sądu, wypełnia przesłankę umożliwiającą orzeczenie wobec organu grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bowiem bada jedynie, czy organ bądź jak w tej sytuacji inny podmiot, wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. w nim przewidzianym, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Instytucja wymierzenia grzywny określona w art. 55 § 1 p.p.s.a. umożliwia dyscyplinowanie organów administracji publicznej, które nie wykonują obowiązków nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. Grzywnie tej nadano mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Omawiana sankcja finansowa służy przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Przy czym, wymierzając organowi grzywnę sąd bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, LEX nr 1419496, a także postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17, LEX nr 2341874). Reasumując powyższe rozważania sąd zauważa, że wymierzenie przedmiotowej grzywny uzależnione jest wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. W ocenie sądu w niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione, wobec czego wniosek Stowarzyszenia o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie do sądu jego skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej okazał się zasadny. W niniejszej sprawie sąd uznał, że grzywna w kwocie 1.000 zł będzie adekwatna do stwierdzonego naruszenia prawa przez organ. Wymierzając grzywnę w takiej wysokości sąd wziął pod uwagę, że nieprzekazanie skargi przez organ miało związek z wyjątkową sytuacją, jaka wystąpiła na skutek panującej na obszarze kraju epidemii (czasowe ograniczenie funkcjonowania organów administracji publicznej w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, przebywanie pracowników na zwolnieniach w związku z koniecznością sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi, które ze względu na zaprzestanie działalności placówek oświaty musiały pozostać w domu, czy rozpoczęcie przez pracowników zdalnej pracy). Z drugiej strony nieprzekazanie skargi na bezczynność organu w okresie kilku miesięcy (wynikający prawdopodobnie też z pomyłki organu) wymaga adekwatnej do przewinienia reakcji. Wskazana wysokość grzywny pozwoli również, zdaniem sądu, na zapobieżenie takim działaniom (zaniedbaniom) ze strony organu w przyszłości. Grzywnę, zgodnie z art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierza się do wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2019 r. (M.P. z 2020 r., poz. 195), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło w drugim 4.434,58 zł, zatem górna granica grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wynosi 44.345, 80 zł. Jednakże w ocenie sądu wniosek skargi o wymierzenie grzywny w wysokości maksymalnej nie może zostać uwzględniony z przyczyn wyżej opisanych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 64 § 3 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Stowarzyszenie koszt wpisu sądowego w wysokości 100 zł.